二戰(zhàn)后,，國有化運(yùn)動(dòng)在一些西方國家風(fēng)起云涌,，英國工黨政府先后兩次掀起國有化浪潮,。隨著經(jīng)濟(jì)停滯不前,，以及國企問題不斷增多,，英國開始推動(dòng)私有化,。通過對國有企業(yè)采取先易后難,、分段推進(jìn)的改革步驟,，英國對主要國企進(jìn)行了私有化,，激發(fā)了企業(yè)活力,，卸下了政府包袱，增加了財(cái)政收入,。
在改革過程中,，英國政府采取多種措施防止國有資產(chǎn)流失，保護(hù)中小企業(yè)和投資者利益,，注重企業(yè)員工安置,，使國企改革順利推進(jìn)。
先易后難分段 推進(jìn)國企改革
為治愈二戰(zhàn)創(chuàng)傷,，從1945年12月起,，英國工黨政府實(shí)行國有化政策，到上世紀(jì)70年代初,，英國國有企業(yè)固定資產(chǎn)占全國總資產(chǎn)的30%,，成為這一時(shí)期國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱。與此同時(shí),，國有企業(yè)的問題也逐漸顯現(xiàn)：企業(yè)冗員,、效益低下,、虧損嚴(yán)重，實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長乏力,，出現(xiàn)以滯脹為特性的“英國病”,。
1979年，撒切爾政府執(zhí)政,，為挽救英國經(jīng)濟(jì)開啟了私有化大幕,，執(zhí)行了有計(jì)劃有步驟推行國有企業(yè)私有化的新經(jīng)濟(jì)政策，在財(cái)政戰(zhàn)略上堅(jiān)持以貨幣主義為主的緊縮政策,，放松政府管制,，鼓勵(lì)市場競爭，改善投資環(huán)境,，積極引進(jìn)外資,。
撒切爾夫人推行“小政府、大社會(huì)”模式,，首先撤回政府對工商業(yè)的直接干涉,，把改革定位為不以政府獲得最大的財(cái)政收益為目標(biāo)，而是通過資產(chǎn)重新分配,，讓更多的人成為國有資產(chǎn)所有者,。這種目標(biāo)設(shè)置很大程度上減少了國企改革中可能出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失、國有股減持定價(jià)等問題,。
改革過程中,，英國政府遵循“先盈利、再出售”原則,，采取了先易后難,、分段推進(jìn)的措施，將私有化目標(biāo)基本鎖定在盈利狀況較好的國企上,，包括英國石油、英國航空,、勞斯萊斯和英國鋼鐵等知名品牌,。1989年后，英國政府才開始出售帶有自然壟斷性質(zhì)的企業(yè)及處于衰落的老企業(yè),。
在國有股減持過程中,，英國政府通過各種措施，如簡化購買手續(xù),、允許分期付款等,，鼓勵(lì)普通居民尤其是本企業(yè)職工購買股票，最大限度吸收廣大國民參與,，從而既增加購買國有股的資金來源,，又保證出售時(shí)的公平性,。
為保證國有資產(chǎn)不被賤賣，英國政府制定了一套完整的體系,，主要包括：一,、法律和法規(guī)約束。國有股出售之前,，在主管不同產(chǎn)業(yè)的政府部門外成立獨(dú)立于政府的私有化立法和政策制定委員會(huì),，由他們結(jié)合公眾意見制定相關(guān)法律法規(guī)，避免人為干擾,；二,、政府任命一些專業(yè)人士對國有資產(chǎn)進(jìn)行評估，涵蓋金融,、財(cái)務(wù),、證券管理、法律等各方面人才,，專業(yè)人士提交評估報(bào)告,，爭取國有股賣個(gè)好價(jià)錢；三,、設(shè)立國有資產(chǎn)私有化績效審計(jì)司,，通過嚴(yán)格審計(jì)防止國有資產(chǎn)流失。
為保證改革順利進(jìn)行,，英國政府還制定了一系列配套措施,，比較典型的是特別股權(quán)安排、照顧職工和分散小額股東的權(quán)益,。特別股權(quán)安排是指政府保留一部分國有股權(quán)暫不出讓,，目的在于防止某些行業(yè)或私人企業(yè)利用私有化改造，采取惡意收購或兼并國有企業(yè)的不良做法,，同時(shí)也制約企業(yè)的管理人員利用私有化改造轉(zhuǎn)公為私,，瓜分國有資產(chǎn)。照顧職工和分散小額股東權(quán)益,，重點(diǎn)在于合理確定職工持股購股方案,，一般讓本企業(yè)職工持有本企業(yè)總股份的10%左右。
改革激發(fā)企業(yè)活力 負(fù)面影響不容忽視
撒切爾執(zhí)政期間,，政府共出售或私有化了50家國有企業(yè),，其中包括數(shù)十家電力和水利企業(yè)，為政府財(cái)政籌集資金超過500億英鎊,。由于制度設(shè)計(jì)較完備,，執(zhí)行有力，從1979年到1989年,，英國企業(yè)私有化進(jìn)程順利,，企業(yè)活力被有效激活,，大多數(shù)改制國企在上市后表現(xiàn)較好，英國成年人持股比重從7%上升至25%,。
1979年英國政府推行的私有化,，掀起了西方政府管理國企的一場革命。英國采取業(yè)務(wù)出售,、管理層和員工收購,、授予特許權(quán)、股票上市等手段,，使企業(yè)以一種清新,、透明的方式開始經(jīng)營，外部投資者能夠清楚了解企業(yè)的經(jīng)營狀況,。改革之后,，企業(yè)活力大增，英國政府不僅通過股份制得到了660億英鎊的收入,，而且每年可從這些企業(yè)中得到33億英鎊的稅收,。
但私有化的負(fù)面效果也不容忽視，包括公共服務(wù)建設(shè)投入減少,、物價(jià)持續(xù)上漲,、企業(yè)大幅裁員、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增加等,。例如,，英國鐵路公司私有化導(dǎo)致政府對該行業(yè)的年度財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，從上世紀(jì)80年代后期的10億英鎊左右,，提高到2006-2007財(cái)年的60億英鎊,，而私營鐵路公司也將運(yùn)營成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，使得火車票價(jià)逐年上漲,。政府對煤炭行業(yè)的私有化導(dǎo)致1985年煤炭工人大罷工,，此后10年間，煤炭行業(yè)失業(yè)人員增加了20多萬,。私有化以來,，英國電信集團(tuán)裁員人數(shù)也超過10萬。
注重安撫職工 避免各方抵制
英國私有化進(jìn)程一直在持續(xù),，2010年以來，英國政府主導(dǎo)了新一輪的私有化浪潮,。為確保改革順利推進(jìn),，英國政府的私有化方案更注重完整性、長期性和安撫性,，有效地避免了員工與雇主,、員工與政府之間的沖突,。以英國皇家郵政改革的例子最為典型。
2013年10月,，英國皇家郵政集團(tuán)登陸倫敦證交所,，上市首日即受熱捧，收盤時(shí)股價(jià)大幅上漲38%,，成功募集資金約17億英鎊,，成為年度歐洲地區(qū)規(guī)模最大IPO事件，同時(shí)也是過去十多年來英國最大國有企業(yè)私有化案例,。
根據(jù)英國政府和皇家郵政集團(tuán)的計(jì)劃,，皇家郵政集團(tuán)10%的股票無償派發(fā)給該集團(tuán)員工，平均每人將獲725股,。若以發(fā)行價(jià)計(jì)算,，每名員工所持股票價(jià)值約為2392.5英鎊。同時(shí)規(guī)定,，員工需持有股票3年之后才能出售,，持股5年之后再出售可免征所得稅。
由于政府在補(bǔ)償計(jì)劃上相對慷慨,，且從宣布上市計(jì)劃至今皇家郵政并未進(jìn)行大規(guī)模裁員,，該私有化計(jì)劃獲得內(nèi)外部較高比例認(rèn)可。數(shù)據(jù)顯示,，僅不到0.5%的員工拒絕接受郵政集團(tuán)的無償送股,，換言之，支持此次私有化的員工比例接近100%,。
盡管英國通信工人工會(huì)一直以來反對并批評政府此次私有化計(jì)劃,，并有皇家郵政員工在集團(tuán)上市首日還聚集在倫敦證交所門前抗議，但總體而言,，科學(xué)合理的上市設(shè)計(jì),、人性化的員工補(bǔ)償與持股激勵(lì)計(jì)劃，使皇家郵政上市成為一樁皆大歡喜的交易,，也為英國政府下一步私有化奠定了基礎(chǔ),。
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法國：分類管理 合同約束 明確責(zé)任 |
| 記者 李明
陳春園 林超/巴黎 北京報(bào)道 |
在法國國企業(yè)改革進(jìn)程中，政府在明確國家職能的前提下,，通過劃分戰(zhàn)略核心部門和競爭性行業(yè),，對國有企業(yè)實(shí)行分類管理，并以合同化的方式約束政府與企業(yè)間的責(zé)任和義務(wù),，使經(jīng)營和監(jiān)督分開運(yùn)行,，既確保了國家對關(guān)鍵性國有企業(yè)的控制力，又保證競爭性國有企業(yè)擁有充分的經(jīng)營自主權(quán),�,！�
明確國家職能 建立制度框架
法國電力集團(tuán)是法國“電老大”,，2005年實(shí)現(xiàn)整體掛牌上市，從國有獨(dú)資企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲铱毓傻墓煞葜乒�,。法電集團(tuán)改制是法國國有企業(yè)改革的一個(gè)范例,。
法電集團(tuán)成立于1946年，是歐洲最大的能源公司和全球最大的核電運(yùn)營企業(yè),，業(yè)務(wù)范圍涵蓋電力行業(yè)上下游各環(huán)節(jié),，以及天然氣和能源貿(mào)易及服務(wù)領(lǐng)域。
隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,，歐盟分別于1996年和2004年發(fā)布指令,，確定開放電力市場和引入競爭機(jī)制。從2000年起,，法國政府用了5年時(shí)間準(zhǔn)備,，為法電集團(tuán)等公用事業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)改革建立法律和制度框架，然后才實(shí)施改制,。2002年7月,，法國總理拉法蘭在新政府《施政綱領(lǐng)》中明確將法電集團(tuán)等國企改制上市。2003年2月,，法國經(jīng)濟(jì),、財(cái)政和工業(yè)部的專家組呈交了一份《關(guān)于國家股東和國有企業(yè)的治理》的報(bào)告。當(dāng)年7月,，法國政府向議會(huì)呈交了一份《關(guān)于國有企業(yè)的管理》的專家調(diào)查報(bào)告,。這兩份報(bào)告對法國政府的職能與國企管理進(jìn)行了反思，提出包括建立國家參股局,、公共服務(wù)使命合同化,、國企改制上市等一系列改革措施，明確了法國國企改革的原則和制度框架,。
在此基礎(chǔ)上,，2004年11月，法國政府組成了一個(gè)包括政界,、工業(yè)界和學(xué)界代表組成的專家委員會(huì),，制訂了法電集團(tuán)改制后的發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)營模式，分析了資本開放的條件與時(shí)機(jī),。改制上市方案經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)后,，2005年10月，法國政府與法電集團(tuán)簽署公共服務(wù)合同,，確定國家為電力系統(tǒng)的管理方,，法電集團(tuán)為電力系統(tǒng)的主要經(jīng)營方。
由此可以看出，法國在國企改制之前,，先從明確國家職能入手，把政府的公共行政管理職能與國家所有權(quán)職能分開,，在公共財(cái)政體系下建立起統(tǒng)一的國家股東機(jī)構(gòu)——國家參股局,。國家參股局向國家參股的企業(yè)委派一至三名代表，出席股東大會(huì),，與股東建立對話機(jī)制,，參與企業(yè)決策。
分類管理 合同約束
為法國國企改革定調(diào)的兩份報(bào)告《關(guān)于國家股東和國有企業(yè)的治理》和《關(guān)于國有企業(yè)的管理》指出,，國企本質(zhì)仍是企業(yè),，必須有競爭力，國企管理模式需要適應(yīng)歐盟要求開放市場的新要求以及全球化的新趨勢,；國家要切實(shí)履行股東職責(zé),，但需避免濫用權(quán)力。
2005年德維爾潘出任法國總理后,，延續(xù)了前任總理拉法蘭有關(guān)國企改革的思路,，提出了行政和公共服務(wù)部門改革計(jì)劃，將法國公共服務(wù)對象分成三大類：第一類是不能僅用商業(yè)原則考量的部門,，繼續(xù)由國家全權(quán)管理,，包括公共衛(wèi)生、教育,、印刷,、鑄幣、基礎(chǔ)設(shè)施等,；第二類是屬于商業(yè)活動(dòng)范圍但涉及國家戰(zhàn)略利益的部門,，繼續(xù)由國家控制，包括核電,、航天航空,、國防軍工以及郵政等；第三類是可以同私營企業(yè)競爭的部門,，開放資本,，允許企業(yè)尋找回報(bào)高的項(xiàng)目，如能源,、交通運(yùn)輸?shù)取?BR> 對于公益性和壟斷性的國有企業(yè),，法國采取的是國家獨(dú)資或國家控股的方式，從價(jià)格,、投資,、分配等方面實(shí)行嚴(yán)格的控制，管理比較嚴(yán)格。對于競爭性行業(yè),，法國采取的是國家參股的方式,，甚至是出售等退出方式，這類企業(yè)大多是競爭性的國有工業(yè)企業(yè),，政府基本上不采取直接行政控制,，也不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)，只是通過國家所擁有的股份權(quán),，來影響企業(yè)的重大戰(zhàn)略決策,。
目前，法國政府共向71家企業(yè)參股,，其中港口,、機(jī)場等交通基礎(chǔ)設(shè)施管理企業(yè)24家，航空航天和國防軍工企業(yè)10家,。國家參股企業(yè)2012年實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入1450億歐元,，其中能源行業(yè)3家企業(yè)的營業(yè)收入比重約占整體參股企業(yè)的40%，航空航天和國防軍工企業(yè)約占19%,，公共交通和服務(wù)業(yè)各占14%,。
在行政和公共服務(wù)部門改革中，法國采取了或者通過立法方式明確國家部分職能,，或者國家與企業(yè)簽訂公共服務(wù)合同的形式,，來規(guī)范和加強(qiáng)特殊行業(yè)與特殊企業(yè)的公共服務(wù)職責(zé)，并確保企業(yè)的競爭力和公共服務(wù)事業(yè)內(nèi)容的透明度,。而嚴(yán)格遵守合同,，成為公共服務(wù)參與者的行為準(zhǔn)則。
法國對國有企業(yè)并不強(qiáng)調(diào)政企之間的完全分開,，而是既要保證企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán),，又要采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)杠桿手段，切實(shí)行使國家所擁有的控股權(quán),。
經(jīng)營監(jiān)督分離 避免利益沖突
《關(guān)于國家股東和國有企業(yè)的治理》報(bào)告認(rèn)為,，在向競爭性市場漸進(jìn)開放和對私有資本投資開放的背景下，公共服務(wù)可以由非政府機(jī)構(gòu)管理,，在保證服務(wù)合同經(jīng)濟(jì)性和透明性的條件下,，可授權(quán)企業(yè)完成，同時(shí)要建立跟蹤機(jī)制以保證公共服務(wù)效率,。
在法電集團(tuán)改制過程中,，法國成立了由財(cái)政部牽頭的多部委跟蹤委員會(huì)，對法電集團(tuán)的合同執(zhí)行情況實(shí)施后續(xù)跟蹤,。跟蹤委員會(huì)與法電集團(tuán)每三年編制一次合同執(zhí)行總結(jié)報(bào)告,，并呈交議會(huì)審批,。
為加強(qiáng)透明度，法國政府強(qiáng)調(diào),，企業(yè)或相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的全部或部分經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)與公共服務(wù)活動(dòng)區(qū)分,，以避免收益轉(zhuǎn)移，并確保行業(yè)競爭合法性,，確保公共服務(wù)參與者在嚴(yán)格遵守合同的基礎(chǔ)上具備競爭力,。
與此同時(shí)，法國將國家所有權(quán)機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)分離,，經(jīng)營權(quán)由國家參股局行使，而在法國財(cái)政部內(nèi)另外成立了一個(gè)與國家參股局平行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——國家監(jiān)督署,，負(fù)責(zé)國有企業(yè)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)察工作,。經(jīng)營與監(jiān)督分離可以避免利益沖突，加強(qiáng)公共部門領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任感,。
國家監(jiān)察署的任務(wù)是向政府通報(bào)受監(jiān)察企業(yè)或機(jī)構(gòu)的情況,，同時(shí)將政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的具體政策傳達(dá)給受監(jiān)察企業(yè)或機(jī)構(gòu)。國家監(jiān)察署既要識別國有企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)濟(jì),、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),，并采取一切防范措施，也要對這些企業(yè)和機(jī)構(gòu)的效率做出評價(jià),。近年來,，除個(gè)別情況外，國家監(jiān)察員已不再介入國企管理,。但是在使用公共資金的機(jī)構(gòu),，國家監(jiān)察員對某些重大支出仍有發(fā)言權(quán)，并有權(quán)對遵守公共采購程序提出要求,。
劃分戰(zhàn)略核心部門 確保國家政治經(jīng)濟(jì)安全
法國經(jīng)濟(jì)國有化程度較高,，國企對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮重要作用，但私有制仍然是法國生產(chǎn)資料占有的基本形式,，國有經(jīng)濟(jì)與私營經(jīng)濟(jì)并存,，構(gòu)成了法國“計(jì)劃型”混合經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。
為保證國家戰(zhàn)略利益,，法國政府將一些行業(yè)列為“戰(zhàn)略核心”部門,，對涉及這些行業(yè)的企業(yè)擁有并購否決權(quán)。2005年12月,，法國政府不顧歐盟委員會(huì)反對,，發(fā)布“反公開要約收購”政令，規(guī)定11個(gè)行業(yè)為法國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部門,，包括博彩,、安全,、生物技術(shù)、解毒劑生產(chǎn),、通信攔截設(shè)備與技術(shù),、數(shù)字系統(tǒng)安全、軍民兩用技術(shù),、與加密和解密相關(guān)產(chǎn)業(yè),、涉及國防安全的技術(shù)、軍工,、國防部供應(yīng)商和承包商,，法國政府有權(quán)否決針對這些行業(yè)企業(yè)的要約收購。
針對一些重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其它行業(yè)企業(yè),，法國政府也實(shí)施國有化戰(zhàn)略,，對一些企業(yè)進(jìn)行注資，保證這些企業(yè)的控制權(quán)不落入外國企業(yè)之手,。2008年6月,，法國政府宣布持有法國西部圣納澤爾港口9%股權(quán)，以換取否決權(quán)和對該港口發(fā)展戰(zhàn)略的話語權(quán),。
