二戰(zhàn)后，國有化運動在一些西方國家風(fēng)起云涌,，英國工黨政府先后兩次掀起國有化浪潮。隨著經(jīng)濟停滯不前,，以及國企問題不斷增多，英國開始推動私有化,。通過對國有企業(yè)采取先易后難,、分段推進的改革步驟,，英國對主要國企進行了私有化,，激發(fā)了企業(yè)活力，卸下了政府包袱,，增加了財政收入,。
在改革過程中，英國政府采取多種措施防止國有資產(chǎn)流失,，保護中小企業(yè)和投資者利益,，注重企業(yè)員工安置，使國企改革順利推進,。
先易后難分段 推進國企改革
為治愈二戰(zhàn)創(chuàng)傷,，從1945年12月起，英國工黨政府實行國有化政策,，到上世紀70年代初,，英國國有企業(yè)固定資產(chǎn)占全國總資產(chǎn)的30%，成為這一時期國家經(jīng)濟發(fā)展的支柱,。與此同時,，國有企業(yè)的問題也逐漸顯現(xiàn)：企業(yè)冗員、效益低下,、虧損嚴重,，實體經(jīng)濟增長乏力，出現(xiàn)以滯脹為特性的“英國病”,。
1979年,，撒切爾政府執(zhí)政，為挽救英國經(jīng)濟開啟了私有化大幕,，執(zhí)行了有計劃有步驟推行國有企業(yè)私有化的新經(jīng)濟政策,，在財政戰(zhàn)略上堅持以貨幣主義為主的緊縮政策，放松政府管制,，鼓勵市場競爭,，改善投資環(huán)境，積極引進外資,。
撒切爾夫人推行“小政府、大社會”模式,，首先撤回政府對工商業(yè)的直接干涉,，把改革定位為不以政府獲得最大的財政收益為目標,，而是通過資產(chǎn)重新分配,，讓更多的人成為國有資產(chǎn)所有者。這種目標設(shè)置很大程度上減少了國企改革中可能出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失,、國有股減持定價等問題,。
改革過程中，英國政府遵循“先盈利,、再出售”原則,，采取了先易后難、分段推進的措施,，將私有化目標基本鎖定在盈利狀況較好的國企上,，包括英國石油、英國航空,、勞斯萊斯和英國鋼鐵等知名品牌。1989年后,，英國政府才開始出售帶有自然壟斷性質(zhì)的企業(yè)及處于衰落的老企業(yè),。
在國有股減持過程中，英國政府通過各種措施,，如簡化購買手續(xù),、允許分期付款等，鼓勵普通居民尤其是本企業(yè)職工購買股票,，最大限度吸收廣大國民參與，從而既增加購買國有股的資金來源,，又保證出售時的公平性,。
為保證國有資產(chǎn)不被賤賣,，英國政府制定了一套完整的體系,，主要包括：一,、法律和法規(guī)約束。國有股出售之前,，在主管不同產(chǎn)業(yè)的政府部門外成立獨立于政府的私有化立法和政策制定委員會,，由他們結(jié)合公眾意見制定相關(guān)法律法規(guī)，避免人為干擾,；二,、政府任命一些專業(yè)人士對國有資產(chǎn)進行評估，涵蓋金融,、財務(wù),、證券管理、法律等各方面人才,，專業(yè)人士提交評估報告,，爭取國有股賣個好價錢；三,、設(shè)立國有資產(chǎn)私有化績效審計司,，通過嚴格審計防止國有資產(chǎn)流失。
為保證改革順利進行,，英國政府還制定了一系列配套措施,，比較典型的是特別股權(quán)安排、照顧職工和分散小額股東的權(quán)益,。特別股權(quán)安排是指政府保留一部分國有股權(quán)暫不出讓，目的在于防止某些行業(yè)或私人企業(yè)利用私有化改造,，采取惡意收購或兼并國有企業(yè)的不良做法,，同時也制約企業(yè)的管理人員利用私有化改造轉(zhuǎn)公為私，瓜分國有資產(chǎn),。照顧職工和分散小額股東權(quán)益,，重點在于合理確定職工持股購股方案，一般讓本企業(yè)職工持有本企業(yè)總股份的10%左右,。
改革激發(fā)企業(yè)活力 負面影響不容忽視
撒切爾執(zhí)政期間,，政府共出售或私有化了50家國有企業(yè)，其中包括數(shù)十家電力和水利企業(yè),，為政府財政籌集資金超過500億英鎊,。由于制度設(shè)計較完備，執(zhí)行有力,，從1979年到1989年,，英國企業(yè)私有化進程順利,，企業(yè)活力被有效激活，大多數(shù)改制國企在上市后表現(xiàn)較好,，英國成年人持股比重從7%上升至25%,。
1979年英國政府推行的私有化，掀起了西方政府管理國企的一場革命,。英國采取業(yè)務(wù)出售,、管理層和員工收購、授予特許權(quán),、股票上市等手段，使企業(yè)以一種清新,、透明的方式開始經(jīng)營,，外部投資者能夠清楚了解企業(yè)的經(jīng)營狀況。改革之后,，企業(yè)活力大增,，英國政府不僅通過股份制得到了660億英鎊的收入，而且每年可從這些企業(yè)中得到33億英鎊的稅收,。
但私有化的負面效果也不容忽視,，包括公共服務(wù)建設(shè)投入減少、物價持續(xù)上漲,、企業(yè)大幅裁員,、政府財政轉(zhuǎn)移支付增加等。例如,，英國鐵路公司私有化導(dǎo)致政府對該行業(yè)的年度財政轉(zhuǎn)移支付,，從上世紀80年代后期的10億英鎊左右，提高到2006-2007財年的60億英鎊,，而私營鐵路公司也將運營成本轉(zhuǎn)嫁給消費者,，使得火車票價逐年上漲。政府對煤炭行業(yè)的私有化導(dǎo)致1985年煤炭工人大罷工,，此后10年間,，煤炭行業(yè)失業(yè)人員增加了20多萬。私有化以來,，英國電信集團裁員人數(shù)也超過10萬,。
注重安撫職工 避免各方抵制
英國私有化進程一直在持續(xù)，2010年以來,，英國政府主導(dǎo)了新一輪的私有化浪潮,。為確保改革順利推進，英國政府的私有化方案更注重完整性,、長期性和安撫性,，有效地避免了員工與雇主,、員工與政府之間的沖突。以英國皇家郵政改革的例子最為典型,。
2013年10月,，英國皇家郵政集團登陸倫敦證交所，上市首日即受熱捧,，收盤時股價大幅上漲38%,，成功募集資金約17億英鎊，成為年度歐洲地區(qū)規(guī)模最大IPO事件,，同時也是過去十多年來英國最大國有企業(yè)私有化案例,。
根據(jù)英國政府和皇家郵政集團的計劃，皇家郵政集團10%的股票無償派發(fā)給該集團員工,，平均每人將獲725股,。若以發(fā)行價計算，每名員工所持股票價值約為2392.5英鎊,。同時規(guī)定,，員工需持有股票3年之后才能出售，持股5年之后再出售可免征所得稅,。
由于政府在補償計劃上相對慷慨,，且從宣布上市計劃至今皇家郵政并未進行大規(guī)模裁員，該私有化計劃獲得內(nèi)外部較高比例認可,。數(shù)據(jù)顯示,，僅不到0.5%的員工拒絕接受郵政集團的無償送股，換言之,，支持此次私有化的員工比例接近100%,。
盡管英國通信工人工會一直以來反對并批評政府此次私有化計劃，并有皇家郵政員工在集團上市首日還聚集在倫敦證交所門前抗議,，但總體而言,，科學(xué)合理的上市設(shè)計、人性化的員工補償與持股激勵計劃,，使皇家郵政上市成為一樁皆大歡喜的交易，也為英國政府下一步私有化奠定了基礎(chǔ),。
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法國：分類管理 合同約束 明確責(zé)任 |
| 記者 李明
陳春園 林超/巴黎 北京報道 |
在法國國企業(yè)改革進程中,，政府在明確國家職能的前提下，通過劃分戰(zhàn)略核心部門和競爭性行業(yè),，對國有企業(yè)實行分類管理,，并以合同化的方式約束政府與企業(yè)間的責(zé)任和義務(wù)，使經(jīng)營和監(jiān)督分開運行,，既確保了國家對關(guān)鍵性國有企業(yè)的控制力,，又保證競爭性國有企業(yè)擁有充分的經(jīng)營自主權(quán),。
明確國家職能 建立制度框架
法國電力集團是法國“電老大”,，2005年實現(xiàn)整體掛牌上市,，從國有獨資企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲铱毓傻墓煞葜乒尽７娂瘓F改制是法國國有企業(yè)改革的一個范例,。
法電集團成立于1946年,，是歐洲最大的能源公司和全球最大的核電運營企業(yè)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋電力行業(yè)上下游各環(huán)節(jié),，以及天然氣和能源貿(mào)易及服務(wù)領(lǐng)域,。
隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，歐盟分別于1996年和2004年發(fā)布指令,，確定開放電力市場和引入競爭機制,。從2000年起，法國政府用了5年時間準備,，為法電集團等公用事業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)改革建立法律和制度框架,，然后才實施改制。2002年7月,，法國總理拉法蘭在新政府《施政綱領(lǐng)》中明確將法電集團等國企改制上市,。2003年2月，法國經(jīng)濟,、財政和工業(yè)部的專家組呈交了一份《關(guān)于國家股東和國有企業(yè)的治理》的報告,。當年7月，法國政府向議會呈交了一份《關(guān)于國有企業(yè)的管理》的專家調(diào)查報告,。這兩份報告對法國政府的職能與國企管理進行了反思,，提出包括建立國家參股局、公共服務(wù)使命合同化,、國企改制上市等一系列改革措施,，明確了法國國企改革的原則和制度框架。
在此基礎(chǔ)上,，2004年11月,，法國政府組成了一個包括政界、工業(yè)界和學(xué)界代表組成的專家委員會,，制訂了法電集團改制后的發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)營模式,，分析了資本開放的條件與時機。改制上市方案經(jīng)議會批準后,，2005年10月,，法國政府與法電集團簽署公共服務(wù)合同，確定國家為電力系統(tǒng)的管理方，法電集團為電力系統(tǒng)的主要經(jīng)營方,。
由此可以看出,，法國在國企改制之前，先從明確國家職能入手,，把政府的公共行政管理職能與國家所有權(quán)職能分開,，在公共財政體系下建立起統(tǒng)一的國家股東機構(gòu)——國家參股局。國家參股局向國家參股的企業(yè)委派一至三名代表,，出席股東大會,，與股東建立對話機制，參與企業(yè)決策,。
分類管理 合同約束
為法國國企改革定調(diào)的兩份報告《關(guān)于國家股東和國有企業(yè)的治理》和《關(guān)于國有企業(yè)的管理》指出,，國企本質(zhì)仍是企業(yè)，必須有競爭力,，國企管理模式需要適應(yīng)歐盟要求開放市場的新要求以及全球化的新趨勢,；國家要切實履行股東職責(zé)，但需避免濫用權(quán)力,。
2005年德維爾潘出任法國總理后,，延續(xù)了前任總理拉法蘭有關(guān)國企改革的思路，提出了行政和公共服務(wù)部門改革計劃,，將法國公共服務(wù)對象分成三大類：第一類是不能僅用商業(yè)原則考量的部門,，繼續(xù)由國家全權(quán)管理，包括公共衛(wèi)生,、教育,、印刷、鑄幣,、基礎(chǔ)設(shè)施等,；第二類是屬于商業(yè)活動范圍但涉及國家戰(zhàn)略利益的部門，繼續(xù)由國家控制,，包括核電,、航天航空、國防軍工以及郵政等,；第三類是可以同私營企業(yè)競爭的部門,，開放資本，允許企業(yè)尋找回報高的項目,，如能源,、交通運輸?shù)取?BR> 對于公益性和壟斷性的國有企業(yè)，法國采取的是國家獨資或國家控股的方式,，從價格、投資,、分配等方面實行嚴格的控制,，管理比較嚴格,。對于競爭性行業(yè)，法國采取的是國家參股的方式,，甚至是出售等退出方式,，這類企業(yè)大多是競爭性的國有工業(yè)企業(yè)，政府基本上不采取直接行政控制,，也不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營活動,，只是通過國家所擁有的股份權(quán)，來影響企業(yè)的重大戰(zhàn)略決策,。
目前,，法國政府共向71家企業(yè)參股，其中港口,、機場等交通基礎(chǔ)設(shè)施管理企業(yè)24家,，航空航天和國防軍工企業(yè)10家。國家參股企業(yè)2012年實現(xiàn)營業(yè)收入1450億歐元,，其中能源行業(yè)3家企業(yè)的營業(yè)收入比重約占整體參股企業(yè)的40%,，航空航天和國防軍工企業(yè)約占19%，公共交通和服務(wù)業(yè)各占14%,。
在行政和公共服務(wù)部門改革中,，法國采取了或者通過立法方式明確國家部分職能，或者國家與企業(yè)簽訂公共服務(wù)合同的形式,，來規(guī)范和加強特殊行業(yè)與特殊企業(yè)的公共服務(wù)職責(zé),，并確保企業(yè)的競爭力和公共服務(wù)事業(yè)內(nèi)容的透明度。而嚴格遵守合同,，成為公共服務(wù)參與者的行為準則,。
法國對國有企業(yè)并不強調(diào)政企之間的完全分開，而是既要保證企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán),，又要采取適當?shù)慕?jīng)濟杠桿手段,，切實行使國家所擁有的控股權(quán)。
經(jīng)營監(jiān)督分離 避免利益沖突
《關(guān)于國家股東和國有企業(yè)的治理》報告認為,，在向競爭性市場漸進開放和對私有資本投資開放的背景下,，公共服務(wù)可以由非政府機構(gòu)管理，在保證服務(wù)合同經(jīng)濟性和透明性的條件下,，可授權(quán)企業(yè)完成,，同時要建立跟蹤機制以保證公共服務(wù)效率。
在法電集團改制過程中,，法國成立了由財政部牽頭的多部委跟蹤委員會,，對法電集團的合同執(zhí)行情況實施后續(xù)跟蹤。跟蹤委員會與法電集團每三年編制一次合同執(zhí)行總結(jié)報告，并呈交議會審批,。
為加強透明度,，法國政府強調(diào)，企業(yè)或相應(yīng)的經(jīng)濟實體的全部或部分經(jīng)營活動應(yīng)與公共服務(wù)活動區(qū)分,，以避免收益轉(zhuǎn)移,，并確保行業(yè)競爭合法性，確保公共服務(wù)參與者在嚴格遵守合同的基礎(chǔ)上具備競爭力,。
與此同時,，法國將國家所有權(quán)機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)分離，經(jīng)營權(quán)由國家參股局行使,，而在法國財政部內(nèi)另外成立了一個與國家參股局平行的監(jiān)督機構(gòu)——國家監(jiān)督署,，負責(zé)國有企業(yè)和公共服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)察工作。經(jīng)營與監(jiān)督分離可以避免利益沖突,，加強公共部門領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任感,。
國家監(jiān)察署的任務(wù)是向政府通報受監(jiān)察企業(yè)或機構(gòu)的情況，同時將政府有關(guān)經(jīng)濟和財政的具體政策傳達給受監(jiān)察企業(yè)或機構(gòu),。國家監(jiān)察署既要識別國有企業(yè)和公共機構(gòu)的主要經(jīng)濟,、財政風(fēng)險，并采取一切防范措施,，也要對這些企業(yè)和機構(gòu)的效率做出評價,。近年來，除個別情況外,，國家監(jiān)察員已不再介入國企管理,。但是在使用公共資金的機構(gòu)，國家監(jiān)察員對某些重大支出仍有發(fā)言權(quán),，并有權(quán)對遵守公共采購程序提出要求,。
劃分戰(zhàn)略核心部門 確保國家政治經(jīng)濟安全
法國經(jīng)濟國有化程度較高，國企對經(jīng)濟增長發(fā)揮重要作用,，但私有制仍然是法國生產(chǎn)資料占有的基本形式,，國有經(jīng)濟與私營經(jīng)濟并存，構(gòu)成了法國“計劃型”混合經(jīng)濟的基礎(chǔ),。
為保證國家戰(zhàn)略利益,，法國政府將一些行業(yè)列為“戰(zhàn)略核心”部門，對涉及這些行業(yè)的企業(yè)擁有并購否決權(quán),。2005年12月,，法國政府不顧歐盟委員會反對，發(fā)布“反公開要約收購”政令,，規(guī)定11個行業(yè)為法國經(jīng)濟戰(zhàn)略部門,，包括博彩,、安全、生物技術(shù),、解毒劑生產(chǎn),、通信攔截設(shè)備與技術(shù)、數(shù)字系統(tǒng)安全,、軍民兩用技術(shù)、與加密和解密相關(guān)產(chǎn)業(yè),、涉及國防安全的技術(shù),、軍工、國防部供應(yīng)商和承包商,，法國政府有權(quán)否決針對這些行業(yè)企業(yè)的要約收購,。
針對一些重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其它行業(yè)企業(yè)，法國政府也實施國有化戰(zhàn)略,，對一些企業(yè)進行注資,，保證這些企業(yè)的控制權(quán)不落入外國企業(yè)之手。2008年6月,，法國政府宣布持有法國西部圣納澤爾港口9%股權(quán),，以換取否決權(quán)和對該港口發(fā)展戰(zhàn)略的話語權(quán)。
