作為美麗鄉(xiāng)村建設面臨的首要問題,，規(guī)劃是否合理關涉區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,、村莊聚落形態(tài)重構和優(yōu)化以及村莊內(nèi)基礎設施建設等諸多事項，重要性不言而喻,。不過,，《經(jīng)濟參考報》記者近期在基層調(diào)研了解到,，盡管規(guī)劃為先的理念被地方官員和農(nóng)民廣泛接受，但無規(guī)劃,、偽規(guī)劃,、亂規(guī)劃的問題仍然存在,，陷入“多龍治水”困局。主體不清,、責任不明,，資金不足、技術不全,，統(tǒng)籌不力,、剛性不強，規(guī)劃中暴露的種種弊病已經(jīng)成為美麗鄉(xiāng)村建設中必須首先要啃的“硬骨頭”,。
“多龍治水”致規(guī)劃“打架”
除鄉(xiāng)村建設規(guī)劃上下層級之間“斷檔”外,，各個部門間的規(guī)劃和方案“云集”村莊，甚至“打架”的問題也比較普遍,。
從提出建設社會主義新農(nóng)村開始,，“以規(guī)劃為先導”的理念就已經(jīng)成為鄉(xiāng)村建設中的各方共識，到了建設美麗鄉(xiāng)村的階段,，規(guī)劃先行更是基本原則,。但記者采訪了解到，目前我國大部分鄉(xiāng)村有上級原則規(guī)劃,，無基層具體規(guī)劃,，多部門項目規(guī)劃，少地區(qū)全域規(guī)劃,。上下“斷檔”,，左右“分割”，各地在“誰來規(guī)劃”的問題上存在分歧,，由此產(chǎn)生的規(guī)劃“缺位”和“錯位”問題非常嚴重,。
記者首先對政府各層級間的鄉(xiāng)村規(guī)劃進行梳理，發(fā)現(xiàn)省市級一般都有鄉(xiāng)村建設的原則性規(guī)劃,，但到村鎮(zhèn)一級乃至縣一級大部分地方卻沒有合理科學的具體規(guī)劃,，呈現(xiàn)“省市有規(guī)劃，縣鄉(xiāng)有做法,，村里沒辦法”的狀態(tài),。
以河北為例。省一級近年來出臺了一系列有關鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的法律法規(guī),，包括《河北省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》,、《河北省新農(nóng)村建設村莊規(guī)劃編制導則》等，對建設規(guī)劃的重要性和編制規(guī)則進行了說明,。
在市一級,，相關的建設規(guī)劃也比較健全，比如邯鄲市2001年出臺了《邯鄲市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，并在2005年修訂,，對“改善村鎮(zhèn)的生產(chǎn),、生活環(huán)境，推進文明生態(tài)村鎮(zhèn)建設,，加快城鎮(zhèn)化進程,，促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展”等進行了詳細說明。
但到了市級以下,，規(guī)劃編制和實施的普及率便大大降低,。邯鄲市下轄的15個縣市中，盡管都在進行鄉(xiāng)村建設,，但并不是所有的縣都有完整的建設規(guī)劃,。
除鄉(xiāng)村建設規(guī)劃上下層級之間“斷檔”之外，各個部門間的規(guī)劃和方案“云集”村莊,，甚至“打架”的問題也比較普遍,。中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授彭真懷認為，鄉(xiāng)村建設規(guī)劃統(tǒng)籌的問題非常突出,。
在甘肅隴南市的一些村莊,，臨近年底，村干部最忙的就是不斷應對上級各個部門的年度檢查,�,？悼h的一位村干部告訴記者，有時候好幾個上級部門同時來村里檢查規(guī)劃的落實情況,。在貴州興義市,，一個村莊有各類規(guī)劃十余個，但這些都是各個部門針對自身項目制訂的規(guī)劃,，沒有村莊整體規(guī)劃的統(tǒng)籌,，一些部門規(guī)劃難以實施。
彭真懷表示,，一村多規(guī)劃緣于“多龍治水”。財政部門管一事一議,，環(huán)保部門管農(nóng)村環(huán)境集中整治,，農(nóng)業(yè)部門也有相關責任，各個部門都有支農(nóng)資金,、項目建設規(guī)劃或方案,，各吹各的號各唱各的調(diào)，落實到具體村莊時,，自然出現(xiàn)規(guī)劃“打架”現(xiàn)象,。
“被規(guī)劃”問題突出
一些村莊的規(guī)劃并未清晰，另一些村莊則由于做規(guī)劃時脫離村莊實際，片面模仿城市而把規(guī)劃變成“胡規(guī)亂劃”,，建設規(guī)劃和基層實際“兩張皮”現(xiàn)象嚴重,。
江蘇省住建廳村莊整治工作技術顧問唐和才曾經(jīng)擔任江蘇省姜堰市住建局的副局長。他告訴記者,，從專業(yè)上說,，目前村鎮(zhèn)規(guī)劃從理論到實踐，都還處于起步階段,。高校沒有相關專業(yè),，設計部門也沒有相關人才。由于工作量大,、利潤有限,，很多專業(yè)設計院也不愿意搞農(nóng)村規(guī)劃，實際上也不會搞農(nóng)村規(guī)劃,。
脫離鄉(xiāng)村實際做規(guī)劃,，基層干部稱之為“被規(guī)劃”。唐和才給記者講了一則“50萬公廁規(guī)劃”的故事,。當初他邀請專家給溱潼鎮(zhèn)湖南村做規(guī)劃設計,，結(jié)果對方設計了一個50萬元的公共廁所，比5A級風景區(qū)的廁所都高級,�,！敖o我們做規(guī)劃的是一個建筑學院的院長，他在中國規(guī)劃建設界很有名望,�,！碧坪筒耪f�,！暗珱]有我們這些土專家了解農(nóng)村,。50萬元的廁所，農(nóng)村沒有那么多的錢,，建成也就是個花瓶,。”
規(guī)劃編制缺乏科學性,，與編制規(guī)劃資金拮據(jù)密切相關,。在許多地方，尤其是在西部貧困地區(qū),，地方干部編制規(guī)劃時都遇到這樣的難題：錢從哪里來,？“編制一個村莊規(guī)劃至少要20萬元�,！苯鼉赡暌恢必撠煷迩f規(guī)劃編制和審查工作的浙江臨海市農(nóng)辦主任王志堅說,�,！凹幢闶俏鞑控毨У貐^(qū)，一個村莊的規(guī)劃費用至少也要10萬元,�,！�
規(guī)劃“變臉”造成資源浪費
鄉(xiāng)村規(guī)劃本來應該成為建設過程中的“指南針”，但在一些地方由于存在諸多弊端,，成了浪費公共資源,，增加農(nóng)民負擔的“絆腳石”。
“誰來規(guī)劃”尚未理清,，“怎么規(guī)劃”缺乏科學性,，美麗鄉(xiāng)村建設過程中面臨的這些規(guī)劃問題，束縛了基層干部群眾建設的腳步,。鄉(xiāng)村規(guī)劃本來應該成為建設過程中的“指南針”,，卻成了浪費公共資源，增加農(nóng)民負擔的“絆腳石”,。
“我干了20多年村干部,，村莊建設就沒有規(guī)劃�,！蔽鞑磕呈∫晃淮逯f,，上面政策時有變化，各個領導想法不一樣,。有的說要搞沿河風光帶,，有的說要搞民族房屋，好幾次是剛搞好沒多久就要重新搞,，有村民的房屋短短幾年里搞了好幾次,，重復建設多，浪費多,。
“從長遠來看,，未來10%的村莊會進入城市，60%的村莊會空心化,，30%的村莊會成為中心村中心鎮(zhèn),。”南開大學周恩來政府管理學院博士生導師程同順說,，“中心村中心鎮(zhèn)是美麗鄉(xiāng)村建設的重點,，規(guī)劃上也應該進行重點把握。相反,，如果沒有合理科學的建設規(guī)劃，在那些空心化的村莊建設上過多投入資金,，無疑會造成資源的巨大浪費,�,！�
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攻克鄉(xiāng)村規(guī)劃難題須闖“三關” |
| 記者 翟永冠
朱峰/北京報道 |
編制一份科學合理的美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，是一個地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的指引,，是整合涉農(nóng)資金高效利用的關鍵,，也是完善村莊空間布局的抓手。在無規(guī)劃,、亂規(guī)劃,、偽規(guī)劃三大問題的困擾下，基層官員及村民建言,，解決好美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃問題,，要政府組織、群眾參與,，過好“規(guī)劃主體關”,；要全域統(tǒng)籌、生態(tài)為先,，過好“科學合理關”,；要強化效力、整合投資,、適當靈活,，過好“貫徹落實關”。
規(guī)劃主體宜為縣級政府
鄉(xiāng)村建設規(guī)劃首先需要解決的問題是規(guī)劃誰來主導編制,，村民如何參與,。基層建言,，考慮到鄉(xiāng)村建設涉及的部門多,、資金散、項目雜,、協(xié)調(diào)難,，要在一定政府層級內(nèi)理順部門間關系，明晰規(guī)劃責任,，確定規(guī)劃牽頭部門,。
甘肅省副省長冉萬祥認為，美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的制定,，應該由縣級政府制訂規(guī)劃指導意見,，指導各地做規(guī)劃。住建部村鎮(zhèn)建設司原司長李兵弟也認為,，要明確縣級政府在鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制中的責任和作用,。李兵弟表示，市級政府直接做鄉(xiāng)村規(guī)劃有其優(yōu)勢,，可以組織專家,，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍科學規(guī)劃,，但畢竟面對的村莊太多，對實際情況難以詳盡了解,，而鄉(xiāng)級政府盡管了解基層,，但資源不足，權力有限,，也難以做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,。因此“建議把區(qū)域鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃放在縣級政府，進行縣域范圍內(nèi)的統(tǒng)籌安排,�,！�
甘肅省住建廳副廳長劉永堂表示，規(guī)劃編制,、修編,、審批權必須集中在縣或縣級以上政府，至于規(guī)劃的實施管理職能及處罰權各地要積極,、盡量地下放鄉(xiāng)鎮(zhèn),。要在體制機制上盡快理順，以適應當前村鎮(zhèn)建設發(fā)展形勢的需要,。
在規(guī)劃編制過程中,，要能夠讓村民廣泛參與�,！白屴r(nóng)民表達自己的意愿和利益訴求,，進而參與到規(guī)劃過程中來，才能保證規(guī)劃結(jié)果的客觀公正和可實施性,�,！碧旖蚴徐o海縣縣委書記冀國強說,。
應遵循生態(tài)為先原則
在確定規(guī)劃主體后,，如何編制出符合基層發(fā)展實際的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃成為下一個問題�,；鶎用癖娊ㄗh,，要按照“全域統(tǒng)籌，發(fā)揮體系規(guī)劃的指導作用”,、“生態(tài)優(yōu)先,，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)”的原則，進行鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制,。
村莊建設規(guī)劃編制過程中首先要注重規(guī)劃的系統(tǒng)性,，進行全域規(guī)劃。冀國強表示,，美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃不是單純講怎么蓋房子,，而是以城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃,、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃為指導，以生活宜居,、環(huán)境優(yōu)美和設施配套為重點，制定鄉(xiāng)村建設的整體規(guī)劃,。
在西部地區(qū),，全域規(guī)劃也逐漸深入人心。甘肅省白銀市白銀區(qū)的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃不是孤立地做村莊規(guī)劃,，而是以市,、區(qū)編制的城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃為指導,，以生活宜居,、環(huán)境優(yōu)美和設施配套為重點，制定全區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設的整體規(guī)劃,。
甘肅省白銀區(qū)委農(nóng)工辦主任張?zhí)m浩表示,，當?shù)卦谟辛苏w規(guī)劃后，再細化區(qū)域內(nèi)生產(chǎn),、生活,、服務各區(qū)塊的生態(tài)功能定位，明確民居,、道路,、垃圾污水等項目建設的時序與要求。各區(qū)塊功能定位明確后,，各鄉(xiāng)鎮(zhèn),、村再按照建設規(guī)劃、整治規(guī)劃和近期集中建設區(qū)修建性詳細規(guī)劃三個梯次來編制村莊規(guī)劃,。
其次,，規(guī)劃編制還要把生態(tài)保護的理念貫穿其中。天津大學環(huán)境學院院長陳冠益表示,，村莊建設規(guī)劃要確定生態(tài)優(yōu)先的原則,，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)。
“規(guī)劃要考慮農(nóng)村接近自然的特點,，體現(xiàn)生態(tài)思想,，合理開發(fā)利用農(nóng)村可再生資源，積極推廣新能源利用措施和建筑節(jié)能措施,�,！标惞谝嬲f，“通過各項能源生態(tài)轉(zhuǎn)換技術將農(nóng)村地區(qū)普遍存在的農(nóng)作物秸稈,、人畜糞便和生活垃圾等轉(zhuǎn)變?yōu)榍鍧�,、高效和無公害的燃料,、肥料和飼料加以利用，從而提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和農(nóng)村的居住環(huán)境,，創(chuàng)造出美好,、自然的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境�,！�
規(guī)劃落地須有效力
科學合理的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃確定之后,，要能夠在實際建設過程中貫徹實施，規(guī)劃的生命在于落實,�,；鶎痈刹亢蛯＜医ㄗh，讓紙面上的規(guī)劃落到地上,，要加強建設規(guī)劃的效力和約束力,，實現(xiàn)對村莊建設的有效控制，對違反規(guī)劃的做法加以禁止,。同時,，考慮到農(nóng)村的實際，還要在一定程度上保持規(guī)劃的穩(wěn)定性和靈活性的有機統(tǒng)一,。
首先,，鄉(xiāng)村建設規(guī)劃確定后，要出臺相應的實施控制措施和行政執(zhí)法保障,，使規(guī)劃具有一定的約束力,。甘肅省環(huán)保廳農(nóng)村處處長張文榮認為，村莊建設規(guī)劃編制完成后要進行科學性評審,，之后提交給縣級人大常委會通過,，這樣規(guī)劃就能固定下來，不會因為領導更換而改變,，保證規(guī)劃的效力和延續(xù)性,。邯鄲市農(nóng)工委副調(diào)研員閆明海建議，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在美麗鄉(xiāng)村建設過程中成立一個專門監(jiān)督的機構,，對政府部門和村民規(guī)劃執(zhí)行的情況進行監(jiān)督,，保證規(guī)劃能夠落實。
其次,，要用規(guī)劃引領涉農(nóng)資金集中整合使用,，發(fā)揮規(guī)劃的導向作用�,！绊椖亢唾Y金只能通過規(guī)劃去整合,，這是美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃中的重要內(nèi)容。”甘肅省白銀市白銀區(qū)委書記李蘭宏表示,�,！耙赃@些規(guī)劃來統(tǒng)籌整合現(xiàn)有的各類資源，如財政獎補,、土地整理,、環(huán)境連片治理、危房改造等多個部門的支農(nóng)項目資金,，集中用于美麗鄉(xiāng)村建設,，使規(guī)劃早日落實�,！�
另外，還要保持規(guī)劃的穩(wěn)定性和靈活性的有機統(tǒng)一,。南開大學周恩來政府管理學院教授程同順說,，村莊規(guī)模很小，社會結(jié)構簡單,，發(fā)展具有不確定性,，過于具體的藍圖和目標無法保證實現(xiàn)，反而降低了規(guī)劃的嚴肅性,。因此,，在保持規(guī)劃原則和大方向穩(wěn)定的前提下，及時根據(jù)村民要求進行調(diào)整,。
