在外來(lái)打工人員、城市低收入者和農(nóng)村人口三類人群聚居的城鄉(xiāng)接合部,，“人口倒掛”現(xiàn)象明顯,。由于土地資源基本用盡,，人口規(guī)模已近極限,，加上歷史欠賬積重難返,，城鄉(xiāng)接合部正在成為社會(huì)轉(zhuǎn)型期多重矛盾交織的易燃地帶。
“一拆致富”后遺癥
隨著土地和人口的集中,，一些農(nóng)民不再種田，但其思維方式,、教育水平,、消費(fèi)觀念、生活方式等依然停留在“農(nóng)業(yè)社會(huì)”時(shí)代,。
居住在石家莊市槐底社區(qū)的7600多名居民,，已經(jīng)全部從過(guò)去的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)成了城鎮(zhèn)戶籍。社區(qū)黨支部書(shū)記陳玉信說(shuō),，村里吸引投資120億元開(kāi)發(fā)了200萬(wàn)平方米,，建起了一大批餐飲、零售,、住宿,、建材,、教育、金融等三產(chǎn)項(xiàng)目,，固定資產(chǎn)達(dá)300多億元,。如今家家戶戶都住上了300多平方米的高層住宅，每月還提供免費(fèi)的糧,、油等副食,，人均年收入超過(guò)2.5萬(wàn)元，可謂“衣食無(wú)憂”,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多地采訪發(fā)現(xiàn),，城鄉(xiāng)接合部對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也給不少地區(qū)帶來(lái)了發(fā)展紅利,。一些村鎮(zhèn)及時(shí)抓住機(jī)會(huì),，創(chuàng)新多種形式的集體經(jīng)濟(jì)，讓村民過(guò)上了比市民還富裕,、舒心的日子,。
但隨著村民變?yōu)槭忻瘢遄痈淖魃鐓^(qū),，村委會(huì)變成居委會(huì),，一些地方“土地的城市化”沒(méi)能縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)的巨大差距，并未真正實(shí)現(xiàn)“人的城市化”,，以土地為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化往往“化地不化人”,。
廣州市白云區(qū)既有中心城區(qū)又有農(nóng)村區(qū)域，是廣州最具標(biāo)本性質(zhì)的城鄉(xiāng)接合部,。白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)黨委書(shū)記李恒豐說(shuō),，一個(gè)200平方公里的鎮(zhèn)，十多個(gè)項(xiàng)目來(lái)這里征地,。政府收了地就去建項(xiàng)目,，卻忽視了農(nóng)民離開(kāi)土地“上樓”后的生存發(fā)展方式。
一方面,，失地農(nóng)民的利益是否得到合理補(bǔ)償常被忽視,；另一方面，農(nóng)民依靠土地為生的傳統(tǒng)生存方式,，并未隨著土地行政劃歸的改變,，真正轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰x書(shū)工作為出路的城市生存方式，他們既不能完全從農(nóng)村和土地中脫離,，也難以完全融入城市,，享受與城鎮(zhèn)居民完全平等的公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)益，“離鄉(xiāng)不離土”的轉(zhuǎn)化方式,，難以給失地農(nóng)民群體提供足夠的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力,。
此外,，記者發(fā)現(xiàn)，土地征用補(bǔ)償造就了一批“一拆致富”的“土豪”,，他們中的一些人在突如其來(lái)的財(cái)富面前迷失了自我,。
武漢市東西湖區(qū)某村過(guò)去是城市邊緣的一個(gè)農(nóng)業(yè)村，村民靠種地和養(yǎng)魚(yú)維生,，年收入不足8千元,，超過(guò)八成的家庭基本無(wú)存款。2010年,，拆遷讓村里發(fā)生了巨變,，每戶除了還建房，還能得到50萬(wàn)元拆遷款,，這相當(dāng)于一次性拿到了50年的收入,。村黨支部書(shū)記告訴記者，突如其來(lái)的“巨資”讓村民的心態(tài)發(fā)生了變化,，四五十歲的人大多吃過(guò)苦,，不少還能保持本色。但年輕人往往大肆揮霍,，有的嫌工資低辭職不干了,，有的天天呼朋喚友、吃喝玩樂(lè),。
拆遷戶“不勞而獲”的巨額資產(chǎn),，還讓一些周邊居民“紅了眼”。令城鄉(xiāng)接合部?jī)?nèi)部,，逐漸呈現(xiàn)出新的二元分割,。
“第三元”身份尷尬
城市進(jìn)不去，家鄉(xiāng)回不去,，在居住地又被區(qū)別對(duì)待,，外來(lái)打工群體逐漸變成了“不城不鄉(xiāng)”的第三元。
來(lái)自安徽阜陽(yáng)的鄭春來(lái)在上海九亭鎮(zhèn)居住了6年,，夫妻倆租了一間十幾個(gè)平方米的小房間,，除了床和簡(jiǎn)單的桌椅外，雜物幾乎堆滿整個(gè)房間,。鄭春來(lái)告訴記者，妻子在附近的工廠上班,，他自己則每天早晨在路邊賣豆?jié){和煎餅,，兩人一年收入不足5萬(wàn)元，但還是比在老家種田多得多,。
“有住,、有吃,、有錢賺，對(duì)于像我們這樣的外來(lái)務(wù)工人員已經(jīng)不錯(cuò)了,�,！编嵈簛�(lái)說(shuō)，“我們不怕受苦受累,。只要能多賺些錢,，讓老人過(guò)得好一些，讓兩個(gè)孩子上得起學(xué),，就心滿意足了,。”
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，一些剛畢業(yè)的大學(xué)生和剛進(jìn)城的年輕人等外來(lái)打工者,，傾向于選擇生活成本低、交通便利的城鄉(xiāng)接合部為落腳點(diǎn),，作為圓自己大城市夢(mèng)的墊腳石,。
這些外來(lái)打工者享受到部分城市公共資源，但始終被排除在市民之外,，遭遇“經(jīng)濟(jì)吸納,，社會(huì)拒入”；他們?cè)诶霞覔碛型恋�,，但由于背井離鄉(xiāng),，分享不到家鄉(xiāng)村集體的各種利益；與此同時(shí),，在居住地,，他們又被排除在當(dāng)?shù)卮褰M織之外，無(wú)法享受與原住民一樣的村集體福利,。
焦家灣村社區(qū)是蘭州市城關(guān)區(qū)發(fā)展較快的城中村,，村里五六層的違章“小炮樓”隨處可見(jiàn)，只能容兩人并肩走過(guò)的街道曲折幽深,。吳女士是當(dāng)?shù)卮迕�,，她在自家房子底層開(kāi)了個(gè)干洗店，生意很紅火,，三層以上的20多個(gè)房間全部出租,。“我們村幾乎家家都是小高層,，房租是一部分主要收入,，另外大家還在自家樓下的底層做點(diǎn)兒小生意，捎帶著就掙了錢”,。房租已成為很多農(nóng)民的主要收入來(lái)源,。
河北省香河縣蔣辛屯派出所所長(zhǎng)周山良告訴記者,，當(dāng)?shù)卮迕窦芯幼『笥胁簧偻鈦?lái)人員遷入，他們承租或購(gòu)買村民的房子居住,。雖然都是農(nóng)民,，但無(wú)法像原住民一樣獲得當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟(jì)分紅、搬遷補(bǔ)償款等福利,�,！霸瓌t上，他們可以享受他們戶口所在村的集體福利,，但離開(kāi)家太多年,，有的人不回去，有的人回去也不被接納,，其他村民不愿意把村集體收入分給已經(jīng)離開(kāi)的人”,。
城市進(jìn)不去，家鄉(xiāng)回不去,，在居住地又被區(qū)別對(duì)待,。如此尷尬的“第三元”身份，讓這些外來(lái)打工群體普遍缺乏歸屬感和安全感,。上海松江區(qū)九亭鎮(zhèn)副書(shū)記邱瑞云說(shuō),，城鄉(xiāng)接合部的早期規(guī)劃沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到流動(dòng)人口大量涌入，承受能力有限,，這一群體無(wú)法進(jìn)入城市,，在外圍停駐、等待,、觀望,，久而久之可能成為不穩(wěn)定的社會(huì)第三元。
多元化矛盾交織
在城鄉(xiāng)接合部,，聚集了城鄉(xiāng)居民之間,、政府與群眾之間、原戶籍農(nóng)民與外來(lái)人員之間的多元化矛盾,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，城鄉(xiāng)接合部正在從過(guò)去的快速粗放、追求經(jīng)濟(jì)為主,，向經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變,。但由于土地資源基本用盡，人口規(guī)模已近極限,，加上歷史欠賬積重難返,，城鄉(xiāng)接合部正在成為社會(huì)轉(zhuǎn)型期多重矛盾交織的易燃地帶。
由于城鄉(xiāng)接合部“人口倒掛”現(xiàn)象明顯，遠(yuǎn)離了熟人社會(huì),，以親緣、地緣結(jié)成的幫派特征明顯,，甚至取代了相關(guān)政府應(yīng)發(fā)揮的職能,。城鄉(xiāng)結(jié)合部的弱勢(shì)群體在遇到困難和問(wèn)題時(shí)，極少尋求來(lái)自體制內(nèi)正式力量的幫助,，或覺(jué)得“找政府不是好辦法”,，或根本就想不到“政府”，最終加劇了事態(tài)的嚴(yán)重性,。
北京市房山區(qū)人民檢察院梳理近年來(lái)的犯罪案件發(fā)現(xiàn),，流動(dòng)人口生活圈子以人緣關(guān)系為主，主要社會(huì)支持來(lái)源于在京的有親緣和同鄉(xiāng)關(guān)系的人,，與居住地的交融并不密切,。遇到困難較少找政府，而是第一時(shí)間通過(guò)親朋好友尋求解決的辦法,。
上海寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)副書(shū)記沈軼群告訴記者,，以前外來(lái)人口聚集在這里，地域觀念非常明顯,，有所謂的“安徽幫”,、“河南幫”、“山東幫”,、“四川幫”等,，“小打天天有，大打三六九”,，一旦爆發(fā)矛盾,，不是報(bào)警或者找相關(guān)部門處理，而是直接動(dòng)手,，打不過(guò)就叫老鄉(xiāng)幫忙,。
來(lái)自江蘇省睢寧縣的在滬務(wù)工人員張健說(shuō)，平時(shí)很少與政府部門打交道,，感覺(jué)當(dāng)?shù)卣畬?duì)外來(lái)人口與對(duì)市民的態(tài)度不一樣,，外來(lái)人口沒(méi)人管，找政府也沒(méi)有用,�,！爸灰贿`法犯罪，政府部門沒(méi)有人會(huì)找你,，除非打官司要去法院,。有事基本上都是自己解決或找熟人幫忙”。
多位專家認(rèn)為，城鄉(xiāng)接合部不能長(zhǎng)期“被遺忘”,，淪為現(xiàn)代城市治安管理的“死角”,，應(yīng)按照“城鄉(xiāng)一體化”原則標(biāo)本兼治，以“專業(yè)化”打擊犯罪“職業(yè)化”,，逐步建立新型城鄉(xiāng)接合部社會(huì)綜合治理體系,，讓城鄉(xiāng)接合部從“藏污納垢”之地變成“潔凈之地”。
走進(jìn)距離上海市中心不到30公里的松江區(qū)九亭鎮(zhèn)金吳村,，與上海國(guó)際大都市形象形成巨大反差,，一個(gè)臟亂的內(nèi)地農(nóng)村集鎮(zhèn)景象橫亙記者眼前。并不寬敞的主干道兩邊擠滿了各種攤位,，兩層樓高的老式青瓦房和新建的農(nóng)民房混雜在一起,，形成連片的“握手樓”和“親吻樓”。九亭鎮(zhèn)是上海流動(dòng)人口較多的城鄉(xiāng)接合部,，也是我國(guó)大量城鄉(xiāng)接合部的一個(gè)縮影,。
缺乏明確界線和定義的城鄉(xiāng)接合部，并不是政府統(tǒng)一組織建設(shè)的城市或農(nóng)村,，而是低收入家庭,、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和外來(lái)務(wù)工人員為生存和發(fā)展自發(fā)形成的區(qū)域，是城市形態(tài),、社會(huì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一種重構(gòu),。低廉的生活成本和緊鄰城市的便利位置，是這里最大的優(yōu)勢(shì),。
上世紀(jì)80年代以來(lái),，我國(guó)經(jīng)歷了農(nóng)村向城鎮(zhèn)人口流動(dòng)的最大浪潮。據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化率從1980年的19.4%上升到2000年的35.9%,，2011年已達(dá)到50.6%，城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)鄉(xiāng)村人口,，這樣的發(fā)展速度在世界上名列前茅,。
長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)接合部，承載著分流城市垃圾,，為城市發(fā)展提供廉價(jià)土地,、能源、農(nóng)副產(chǎn)品,、勞動(dòng)力等諸多特殊職能,。近年來(lái)，城鄉(xiāng)接合部呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì),，被逐步納入城市建成區(qū)的同時(shí),，又不斷向外擴(kuò)展,，吸納新的農(nóng)村地區(qū)，形成新的城鄉(xiāng)接合部,。
位于北京市南四環(huán)的豐臺(tái)區(qū)大紅門地區(qū)曾是典型的城鄉(xiāng)接合部,，而過(guò)去“不城不鄉(xiāng)”的荒涼早已被如今服裝集散地的繁忙景象所取代。四通八達(dá)的公共交通網(wǎng)絡(luò),，帶動(dòng)城市“攤大餅”一樣向外擴(kuò)展,，新的城鄉(xiāng)接合部在五環(huán)、六環(huán)外不斷衍生,。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，目前,，城鄉(xiāng)接合部的管理體制還是城鄉(xiāng)分治：在嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的條件下,，以街道辦事處為代表的城市政權(quán)組織負(fù)費(fèi)管理和服務(wù)于非農(nóng)業(yè)戶籍的居民，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的農(nóng)村政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)于農(nóng)業(yè)戶籍的村民,。
在城鄉(xiāng)各自封閉的管理系統(tǒng)中,，街、鄉(xiāng)政府履行著對(duì)自管人口的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,。在城鄉(xiāng)分治的公共管理模式下,，無(wú)論是由街道、還是鄉(xiāng)村組織來(lái)承擔(dān)城鄉(xiāng)接合部地區(qū)農(nóng)民與居民,、本城市戶籍人口和外來(lái)流動(dòng)人口混居地區(qū)的社會(huì)管理責(zé)任和提供公共服務(wù),，都意味著需要支付額外的管理成本。
而要實(shí)行農(nóng)村管理體制向城市管理體制的并軌,，又面臨著“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”的其他限制,，其中既包括公共物品供給制度的改革，也包括給失地農(nóng)民以城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革,。城鄉(xiāng)社會(huì)分治,，不僅形成了重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的社會(huì)發(fā)展格局,，同時(shí)形成了利益不等條件下的工農(nóng)兩大社會(huì)集團(tuán),，使城鄉(xiāng)接合部的各種問(wèn)題更形嚴(yán)重。
因此,，有專家指出,，解決城鄉(xiāng)接合部“轉(zhuǎn)型期綜合征”，主要是改革管理體制,，實(shí)現(xiàn)由“戶籍屬地管理”向“居住地治理”的轉(zhuǎn)變,。這是包括政府組織、社區(qū)組織和社會(huì)組織在內(nèi)的一組社會(huì)管理組織的互動(dòng)式改革,，它以“戶籍屬地管理”向“居住地治理”模式轉(zhuǎn)換作為政治組織資源整合的突破口,，通過(guò)建立“居住地治理”模式,，將城鄉(xiāng)“二元”分冶的鄉(xiāng)街、村居等政治組織在基層社會(huì)這個(gè)平臺(tái)上整合起來(lái),。其核心思想是：打破戶籍屬地界限,，將“人戶分離、農(nóng)居混居”人口全部納入常住社區(qū)的日常管理和服務(wù)范疇,。通過(guò)制度創(chuàng)新,，變?nèi)丝诘目刂菩怨芾頌楹献魇街卫恚谏鐓^(qū)范圍內(nèi),，建立一種全新的,，沒(méi)有戶籍身份限制的，以政府依法行政,、公民依法自治,、其他社會(huì)組織參與公共管理和服務(wù)的互動(dòng)型人口治理模式。(本版稿件除署名外由記者劉茁卉,、李芮,、詹奕嘉、白麗萍,、陳俊,、魏宗凱、孔祥鑫,、張濤采寫)
