在外來打工人員,、城市低收入者和農(nóng)村人口三類人群聚居的城鄉(xiāng)接合部,，“人口倒掛”現(xiàn)象明顯。由于土地資源基本用盡,，人口規(guī)模已近極限，加上歷史欠賬積重難返,，城鄉(xiāng)接合部正在成為社會轉(zhuǎn)型期多重矛盾交織的易燃地帶,。
“一拆致富”后遺癥
隨著土地和人口的集中，一些農(nóng)民不再種田,，但其思維方式,、教育水平,、消費觀念、生活方式等依然停留在“農(nóng)業(yè)社會”時代,。
居住在石家莊市槐底社區(qū)的7600多名居民,，已經(jīng)全部從過去的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)成了城鎮(zhèn)戶籍。社區(qū)黨支部書記陳玉信說,，村里吸引投資120億元開發(fā)了200萬平方米,，建起了一大批餐飲、零售,、住宿,、建材、教育,、金融等三產(chǎn)項目,，固定資產(chǎn)達300多億元。如今家家戶戶都住上了300多平方米的高層住宅,，每月還提供免費的糧,、油等副食，人均年收入超過2.5萬元,，可謂“衣食無憂”,。
《經(jīng)濟參考報》記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)接合部對城市經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用,，城鎮(zhèn)化的推進也給不少地區(qū)帶來了發(fā)展紅利,。一些村鎮(zhèn)及時抓住機會，創(chuàng)新多種形式的集體經(jīng)濟,，讓村民過上了比市民還富裕,、舒心的日子。
但隨著村民變?yōu)槭忻�,，村子改作社區(qū),，村委會變成居委會，一些地方“土地的城市化”沒能縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)的巨大差距,，并未真正實現(xiàn)“人的城市化”,，以土地為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化往往“化地不化人”。
廣州市白云區(qū)既有中心城區(qū)又有農(nóng)村區(qū)域,，是廣州最具標本性質(zhì)的城鄉(xiāng)接合部,。白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)黨委書記李恒豐說，一個200平方公里的鎮(zhèn),，十多個項目來這里征地,。政府收了地就去建項目，卻忽視了農(nóng)民離開土地“上樓”后的生存發(fā)展方式,。
一方面,，失地農(nóng)民的利益是否得到合理補償常被忽視,；另一方面，農(nóng)民依靠土地為生的傳統(tǒng)生存方式,，并未隨著土地行政劃歸的改變,，真正轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰x書工作為出路的城市生存方式，他們既不能完全從農(nóng)村和土地中脫離,，也難以完全融入城市,，享受與城鎮(zhèn)居民完全平等的公共服務(wù)和社會權(quán)益，“離鄉(xiāng)不離土”的轉(zhuǎn)化方式,，難以給失地農(nóng)民群體提供足夠的可持續(xù)發(fā)展動力,。
此外，記者發(fā)現(xiàn),，土地征用補償造就了一批“一拆致富”的“土豪”,，他們中的一些人在突如其來的財富面前迷失了自我。
武漢市東西湖區(qū)某村過去是城市邊緣的一個農(nóng)業(yè)村,，村民靠種地和養(yǎng)魚維生,，年收入不足8千元，超過八成的家庭基本無存款,。2010年,，拆遷讓村里發(fā)生了巨變，每戶除了還建房,，還能得到50萬元拆遷款,，這相當于一次性拿到了50年的收入。村黨支部書記告訴記者,，突如其來的“巨資”讓村民的心態(tài)發(fā)生了變化,，四五十歲的人大多吃過苦，不少還能保持本色,。但年輕人往往大肆揮霍,，有的嫌工資低辭職不干了，有的天天呼朋喚友,、吃喝玩樂,。
拆遷戶“不勞而獲”的巨額資產(chǎn)，還讓一些周邊居民“紅了眼”,。令城鄉(xiāng)接合部內(nèi)部,，逐漸呈現(xiàn)出新的二元分割。
“第三元”身份尷尬
城市進不去,，家鄉(xiāng)回不去,，在居住地又被區(qū)別對待，外來打工群體逐漸變成了“不城不鄉(xiāng)”的第三元,。
來自安徽阜陽的鄭春來在上海九亭鎮(zhèn)居住了6年,，夫妻倆租了一間十幾個平方米的小房間，除了床和簡單的桌椅外,，雜物幾乎堆滿整個房間,。鄭春來告訴記者，妻子在附近的工廠上班,，他自己則每天早晨在路邊賣豆?jié){和煎餅,，兩人一年收入不足5萬元，但還是比在老家種田多得多,。
“有住,、有吃、有錢賺,，對于像我們這樣的外來務(wù)工人員已經(jīng)不錯了,。”鄭春來說,，“我們不怕受苦受累,。只要能多賺些錢，讓老人過得好一些,，讓兩個孩子上得起學,，就心滿意足了�,！�
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，一些剛畢業(yè)的大學生和剛進城的年輕人等外來打工者，傾向于選擇生活成本低,、交通便利的城鄉(xiāng)接合部為落腳點,，作為圓自己大城市夢的墊腳石。
這些外來打工者享受到部分城市公共資源,，但始終被排除在市民之外,，遭遇“經(jīng)濟吸納，社會拒入”,；他們在老家擁有土地,，但由于背井離鄉(xiāng)，分享不到家鄉(xiāng)村集體的各種利益,；與此同時,，在居住地，他們又被排除在當?shù)卮褰M織之外,，無法享受與原住民一樣的村集體福利,。
焦家灣村社區(qū)是蘭州市城關(guān)區(qū)發(fā)展較快的城中村，村里五六層的違章“小炮樓”隨處可見，只能容兩人并肩走過的街道曲折幽深,。吳女士是當?shù)卮迕�,，她在自家房子底層開了個干洗店，生意很紅火,，三層以上的20多個房間全部出租,。“我們村幾乎家家都是小高層,，房租是一部分主要收入,，另外大家還在自家樓下的底層做點兒小生意，捎帶著就掙了錢”,。房租已成為很多農(nóng)民的主要收入來源,。
河北省香河縣蔣辛屯派出所所長周山良告訴記者，當?shù)卮迕窦芯幼『笥胁簧偻鈦砣藛T遷入,，他們承租或購買村民的房子居住,。雖然都是農(nóng)民，但無法像原住民一樣獲得當?shù)卮寮w經(jīng)濟分紅,、搬遷補償款等福利,。“原則上,，他們可以享受他們戶口所在村的集體福利,，但離開家太多年，有的人不回去,，有的人回去也不被接納,，其他村民不愿意把村集體收入分給已經(jīng)離開的人”。
城市進不去,，家鄉(xiāng)回不去,，在居住地又被區(qū)別對待。如此尷尬的“第三元”身份,，讓這些外來打工群體普遍缺乏歸屬感和安全感,。上海松江區(qū)九亭鎮(zhèn)副書記邱瑞云說，城鄉(xiāng)接合部的早期規(guī)劃沒有預(yù)見到流動人口大量涌入,，承受能力有限,，這一群體無法進入城市，在外圍停駐,、等待,、觀望，久而久之可能成為不穩(wěn)定的社會第三元,。
多元化矛盾交織
在城鄉(xiāng)接合部,，聚集了城鄉(xiāng)居民之間、政府與群眾之間、原戶籍農(nóng)民與外來人員之間的多元化矛盾,。
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，城鄉(xiāng)接合部正在從過去的快速粗放、追求經(jīng)濟為主,，向經(jīng)濟社會平衡協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變,。但由于土地資源基本用盡，人口規(guī)模已近極限,，加上歷史欠賬積重難返，城鄉(xiāng)接合部正在成為社會轉(zhuǎn)型期多重矛盾交織的易燃地帶,。
由于城鄉(xiāng)接合部“人口倒掛”現(xiàn)象明顯,，遠離了熟人社會，以親緣,、地緣結(jié)成的幫派特征明顯,，甚至取代了相關(guān)政府應(yīng)發(fā)揮的職能。城鄉(xiāng)結(jié)合部的弱勢群體在遇到困難和問題時,，極少尋求來自體制內(nèi)正式力量的幫助,，或覺得“找政府不是好辦法”，或根本就想不到“政府”,，最終加劇了事態(tài)的嚴重性,。
北京市房山區(qū)人民檢察院梳理近年來的犯罪案件發(fā)現(xiàn)，流動人口生活圈子以人緣關(guān)系為主,，主要社會支持來源于在京的有親緣和同鄉(xiāng)關(guān)系的人,，與居住地的交融并不密切。遇到困難較少找政府,，而是第一時間通過親朋好友尋求解決的辦法,。
上海寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)副書記沈軼群告訴記者，以前外來人口聚集在這里,，地域觀念非常明顯,，有所謂的“安徽幫”、“河南幫”,、“山東幫”,、“四川幫”等，“小打天天有,，大打三六九”,，一旦爆發(fā)矛盾，不是報警或者找相關(guān)部門處理,，而是直接動手,，打不過就叫老鄉(xiāng)幫忙。
來自江蘇省睢寧縣的在滬務(wù)工人員張健說，平時很少與政府部門打交道,，感覺當?shù)卣畬ν鈦砣丝谂c對市民的態(tài)度不一樣,，外來人口沒人管，找政府也沒有用,�,！爸灰贿`法犯罪，政府部門沒有人會找你,，除非打官司要去法院,。有事基本上都是自己解決或找熟人幫忙”。
多位專家認為,，城鄉(xiāng)接合部不能長期“被遺忘”,，淪為現(xiàn)代城市治安管理的“死角”，應(yīng)按照“城鄉(xiāng)一體化”原則標本兼治,，以“專業(yè)化”打擊犯罪“職業(yè)化”,，逐步建立新型城鄉(xiāng)接合部社會綜合治理體系，讓城鄉(xiāng)接合部從“藏污納垢”之地變成“潔凈之地”,。
走進距離上海市中心不到30公里的松江區(qū)九亭鎮(zhèn)金吳村,，與上海國際大都市形象形成巨大反差，一個臟亂的內(nèi)地農(nóng)村集鎮(zhèn)景象橫亙記者眼前,。并不寬敞的主干道兩邊擠滿了各種攤位,，兩層樓高的老式青瓦房和新建的農(nóng)民房混雜在一起，形成連片的“握手樓”和“親吻樓”,。九亭鎮(zhèn)是上海流動人口較多的城鄉(xiāng)接合部,，也是我國大量城鄉(xiāng)接合部的一個縮影。
缺乏明確界線和定義的城鄉(xiāng)接合部,，并不是政府統(tǒng)一組織建設(shè)的城市或農(nóng)村,，而是低收入家庭、當?shù)剞r(nóng)民和外來務(wù)工人員為生存和發(fā)展自發(fā)形成的區(qū)域,，是城市形態(tài),、社會和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一種重構(gòu)。低廉的生活成本和緊鄰城市的便利位置,，是這里最大的優(yōu)勢,。
上世紀80年代以來，我國經(jīng)歷了農(nóng)村向城鎮(zhèn)人口流動的最大浪潮,。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù),，中國人口城鎮(zhèn)化率從1980年的19.4%上升到2000年的35.9%，2011年已達到50.6%,，城鎮(zhèn)人口首次超過鄉(xiāng)村人口,，這樣的發(fā)展速度在世界上名列前茅,。
長期存在的城鄉(xiāng)接合部，承載著分流城市垃圾,，為城市發(fā)展提供廉價土地,、能源、農(nóng)副產(chǎn)品,、勞動力等諸多特殊職能,。近年來，城鄉(xiāng)接合部呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展趨勢,，被逐步納入城市建成區(qū)的同時,，又不斷向外擴展，吸納新的農(nóng)村地區(qū),，形成新的城鄉(xiāng)接合部,。
位于北京市南四環(huán)的豐臺區(qū)大紅門地區(qū)曾是典型的城鄉(xiāng)接合部，而過去“不城不鄉(xiāng)”的荒涼早已被如今服裝集散地的繁忙景象所取代,。四通八達的公共交通網(wǎng)絡(luò)，帶動城市“攤大餅”一樣向外擴展,，新的城鄉(xiāng)接合部在五環(huán),、六環(huán)外不斷衍生。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，目前,，城鄉(xiāng)接合部的管理體制還是城鄉(xiāng)分治：在嚴格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權(quán)組織負費管理和服務(wù)于非農(nóng)業(yè)戶籍的居民,，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的農(nóng)村政權(quán)組織負責管理和服務(wù)于農(nóng)業(yè)戶籍的村民,。
在城鄉(xiāng)各自封閉的管理系統(tǒng)中，街,、鄉(xiāng)政府履行著對自管人口的社會管理和公共服務(wù)職能,。在城鄉(xiāng)分治的公共管理模式下，無論是由街道,、還是鄉(xiāng)村組織來承擔城鄉(xiāng)接合部地區(qū)農(nóng)民與居民,、本城市戶籍人口和外來流動人口混居地區(qū)的社會管理責任和提供公共服務(wù)，都意味著需要支付額外的管理成本,。
而要實行農(nóng)村管理體制向城市管理體制的并軌,，又面臨著“二元社會結(jié)構(gòu)”的其他限制，其中既包括公共物品供給制度的改革,，也包括給失地農(nóng)民以城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革,。城鄉(xiāng)社會分治，不僅形成了重城輕鄉(xiāng),、重工輕農(nóng)的社會發(fā)展格局,，同時形成了利益不等條件下的工農(nóng)兩大社會集團,，使城鄉(xiāng)接合部的各種問題更形嚴重。
因此,，有專家指出,，解決城鄉(xiāng)接合部“轉(zhuǎn)型期綜合征”，主要是改革管理體制,，實現(xiàn)由“戶籍屬地管理”向“居住地治理”的轉(zhuǎn)變,。這是包括政府組織、社區(qū)組織和社會組織在內(nèi)的一組社會管理組織的互動式改革,，它以“戶籍屬地管理”向“居住地治理”模式轉(zhuǎn)換作為政治組織資源整合的突破口,，通過建立“居住地治理”模式，將城鄉(xiāng)“二元”分冶的鄉(xiāng)街,、村居等政治組織在基層社會這個平臺上整合起來,。其核心思想是：打破戶籍屬地界限，將“人戶分離,、農(nóng)居混居”人口全部納入常住社區(qū)的日常管理和服務(wù)范疇,。通過制度創(chuàng)新，變?nèi)丝诘目刂菩怨芾頌楹献魇街卫�,，在社區(qū)范圍內(nèi),，建立一種全新的，沒有戶籍身份限制的,，以政府依法行政,、公民依法自治、其他社會組織參與公共管理和服務(wù)的互動型人口治理模式,。(本版稿件除署名外由記者劉茁卉,、李芮、詹奕嘉,、白麗萍,、陳俊、魏宗凱,、孔祥鑫,、張濤采寫)
