上世紀90年代末以來,，歐盟歷經(jīng)三次能源改革，通過統(tǒng)一的改革方案和監(jiān)管機構(gòu),，打破壟斷,、促進競爭，實施網(wǎng)運分離,，形成“X+1+X”產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu),，實現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)公平開放，以及上游供應(yīng)和下游銷售環(huán)節(jié)充分競爭,。在此基礎(chǔ)上,，對天然氣管網(wǎng)進行統(tǒng)一價格監(jiān)管，建立了“管住中間,、放開兩頭”的定價機制,，有力保障了歐盟燃氣供應(yīng)，歐盟經(jīng)驗值得借鑒,。
全世界幾乎所有工業(yè)化國家都曾面臨過以煤為主的燃料結(jié)構(gòu)導致嚴重空氣污染問題,，國際經(jīng)驗表明，提高天然氣消費比重是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),、擺脫大氣污染的有效途徑,。西氣東輸全線通氣十年來，我國城市燃氣邁入天然氣時代,，從單純居民生活用氣向居民,、工商業(yè)、發(fā)電,、交通運輸,、分布式能源等多領(lǐng)域發(fā)展,，對優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境質(zhì)量,、提高城鎮(zhèn)居民生活水平發(fā)揮了重要作用,。但近幾年國際天然氣價格不斷走高，我國天然氣對外依存度與日俱增,，加上定價機制不夠順暢,，價格問題已成為產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)調(diào)發(fā)展、天然氣普及利用的重要瓶頸,。
與我國資源條件和產(chǎn)業(yè)體制類似的歐盟,，在借鑒英美天然氣改革模式基礎(chǔ)上，歷時十多年,，通過三次能源改革,，打破壟斷，促進競爭,，形成了一套較為成熟的天然氣定價機制,，在天然氣90%依賴進口的條件下，較好地滿足了歐盟經(jīng)濟發(fā)展對于天然氣的需求,，也使得終端用戶享受到價格合理的天然氣能源,，其經(jīng)驗和做法值得借鑒。
歐盟燃氣改革核心是打破壟斷
歐盟天然氣消費90%依賴進口,，是全球最大的天然氣進口方,。改革前，大型燃氣企業(yè)縱向一體化壟斷經(jīng)營,，效率低下,，各國之間市場分割嚴重，天然氣供應(yīng)經(jīng)常處于緊張狀態(tài),。上世紀90年代以后,，歐盟學習英美經(jīng)驗，推行能源改革,，其主要措施有：
頒布統(tǒng)一法案推進改革,，促進歐盟統(tǒng)一大市場的形成。在改革準備期,，以1988年通過的“內(nèi)部能源市場法案”和1994年要求開放勘探和開發(fā)領(lǐng)域的指令為標志,，歐盟已經(jīng)明確了“X+1+X”的產(chǎn)業(yè)鏈改革目標，即：上游氣源市場和下游終端銷售市場實行多家主體自由競爭,，中游輸配管網(wǎng)保持自然壟斷,，實施第三方氣源的無歧視公平接入。
第一次能源改革以歐盟1998年發(fā)布指令要求建立歐洲天然氣市場共同規(guī)則為標志,，核心是推進天然氣管網(wǎng)過境時的第三方準入,，促進價格透明化,。要求基礎(chǔ)設(shè)施在能力有剩余的條件下,，允許第三方協(xié)商使用,，但當時的法、德兩國對此表示強烈反對,。
第二次能源改革以歐盟2003年發(fā)布第二個天然氣指令和2005年發(fā)布1775/2005法令為標志,，要求所有成員國都建立能源監(jiān)管機構(gòu)，對縱向一體化的壟斷能源企業(yè)實行強制拆分,，要求基礎(chǔ)設(shè)施實行監(jiān)管準入計費,，計費標準根據(jù)投資/運行成本和適當收益率確定。
第三次能源改革以歐盟2009年發(fā)布的第三個天然氣指令為標志,，要求各國立法增強監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和監(jiān)管權(quán)力,，確定價格改革目標和時間表；建立獨立系統(tǒng)運營商(ISO)和獨立輸送運營商(ITO),，使天然氣產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)網(wǎng)運分離,；推行無歧視的第三方準入，開放管網(wǎng)投資和運營權(quán),。由此,，歐盟終端燃氣市場初步形成。例如,，原來垂直一體化經(jīng)營的法國燃氣集團(GDF)經(jīng)過改革后,，現(xiàn)已形成以法國燃氣蘇伊士集團(GDF Suez)為母公司，以GRTgaz(輸氣公司),、GrDF(配氣公司),、Storagy(儲氣公司)、elengy(LNG接收站)等獨立法人的子公司,。歐盟通過三次改革,，實現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通和歐盟統(tǒng)一大市場的形成，供應(yīng)能力和安全水平顯著提高,，氣價保持穩(wěn)定,，市場有序競爭，改革取得成功,。
改革的核心是打破壟斷,，促進競爭。改革前,，歐洲燃氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)高度縱向一體化,，為打破壟斷，歐盟各國采用了全面結(jié)構(gòu)分拆或建立ISO的做法,。前者要求自然壟斷特征的管網(wǎng)運輸公司和競爭性的燃氣生產(chǎn)和銷售公司在組織和會計上分立,，后者允許壟斷企業(yè)保留管網(wǎng)系統(tǒng)所有權(quán),，但管網(wǎng)系統(tǒng)交由獨立運營商管理。燃氣產(chǎn)業(yè)鏈分拆遵循“財務(wù)獨立-業(yè)務(wù)獨立-組織獨立”路徑,，最終形成各環(huán)節(jié)相互獨立,、彼此競爭合作的格局。結(jié)構(gòu)分拆增加了用戶選擇權(quán),，提高了管道服務(wù)質(zhì)量,，推動了燃氣定價機制市場化，改革后多個供應(yīng)商,、銷售商與用戶談判博弈,，燃氣價格由市場決定，價格更趨合理,。管網(wǎng)獨立后,，歐盟對管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)實施了各類資本的開放投資。例如,，法國的天然氣管網(wǎng)投資中,，法國政府占比36.7%，銀行等金融機構(gòu)占比39.5%,，私人投資占比10.7%,，員工持股、保險公司等其他投資占比約14%,。歐盟近幾年能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通進展很快,，與其投資開放有很大關(guān)系。
輸配管網(wǎng)公平開放普遍服務(wù),。管網(wǎng)開放對于公平接入和燃氣市場化改革至關(guān)重要,。歐盟第三次改革的重點就是輸送管網(wǎng)拆分、建立監(jiān)管框架,、提高管網(wǎng)準入,。輸配氣公司必須對任何第三方實行公開義務(wù)接入(TPA)，不能拒絕任何客戶,，也不能與母公司發(fā)生關(guān)聯(lián)交易,。
建立統(tǒng)一、獨立的監(jiān)管機構(gòu),。歐盟實行兩級監(jiān)管體制：各國監(jiān)管機構(gòu)和歐盟統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)(ACER),。前者的責任是制定調(diào)整管輸稅率，批準投資計劃和審計周期,；對違反監(jiān)管規(guī)則的企業(yè)進行處罰,。ACER的職責為制定歐盟燃氣價格改革的框架和指導原則，推動跨國天然氣市場體系建設(shè)，推進各國合作,。
形成系統(tǒng)科學的輸配氣定價規(guī)則
通過改革后,，歐盟逐漸形成系統(tǒng)科學的輸配氣定價規(guī)則。
首先,，市場格局清晰,，終端價格構(gòu)成合理。改革后,，歐盟上游氣源市場和下游消費市場均實現(xiàn)了自由競爭,，中游輸氣、配氣,、儲氣和LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施市場則受到嚴格監(jiān)管，形成了“X+1+X”型市場結(jié)構(gòu)和“放開兩頭,，管住中間”的定價模式,。在終端價格構(gòu)成中，因歐盟天然氣絕大部分來自于進口,，故氣源成本占去了近五成,，配氣成本高于輸氣成本。例如,，在法國居民消費氣價中,，供應(yīng)成本占45%，輸氣成本占6%,，存儲成本占5%,，配氣成本占19%，市場營銷成本占9%,；其他(含稅收等)占16%,。從價格水平看，大工業(yè)用戶通常低于商業(yè)用戶,，民用氣價格最高,。法國、希臘,、意大利居民燃氣售價較工業(yè)都高出50%以上,。
其次，根據(jù)“合理利潤”原則制定燃氣管輸價格,。在計算燃氣輸配成本時,，除了規(guī)定運營支出和投資成本的具體細目，為鼓勵管網(wǎng)建設(shè),，還設(shè)定了管輸企業(yè)的合理資本回報率,。根據(jù)各燃氣企業(yè)報送的輸配氣量，就可以核算出骨干網(wǎng)和支線網(wǎng)的配氣費用。
再次,，靈活調(diào)整燃氣輸配價格,。歐盟要求輸配氣價格每四年制定一次，根據(jù)運營支出,、資本成本和輸配氣量核算,。每兩年微調(diào)一次，根據(jù)物價水平,、燃氣管網(wǎng)輸配的技術(shù)經(jīng)濟效率,、全社會收入均等原則進行調(diào)整。
最后,，建立了科學系統(tǒng)的價格監(jiān)管體系,。歐盟和各國能源監(jiān)管機構(gòu)具體負責燃氣價格改革，一是制定了明確的成本和價格核算方法,；二是建立了統(tǒng)一的輸配量計量規(guī)則,，要求統(tǒng)一使用“輸入/輸出”方法；三是形成了科學的價格調(diào)整機制,，綜合通貨膨脹,、企業(yè)技術(shù)進步、鼓勵管網(wǎng)投資等因素對價格進行定期調(diào)整,；四是建立了全面透明的信息披露制度,。
歐盟燃氣改革的啟示與經(jīng)驗
歐盟燃氣改革基本實現(xiàn)了市場化、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保障消費者利益的三重目標,，其成功經(jīng)驗具有積極的啟示意義,。
一是打破壟斷、促進競爭是理順天然氣價格機制的前提條件,。歐盟天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)構(gòu)拆分,，促進了燃氣供應(yīng)和服務(wù)的競爭。目前,，我國天然氣行業(yè)大型企業(yè)縱向一體化嚴重,，覆蓋了勘探、開采,、凈化,、運輸、批發(fā),、乃至城市配氣等環(huán)節(jié),，競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)捆綁經(jīng)營，其他企業(yè)進入的空間很小,，供應(yīng)不足,，價格扭曲,，成本高企，效率偏低,。對產(chǎn)業(yè)鏈進行市場化改革,，打破壟斷，促進競爭,，應(yīng)作為我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革的方向,。
二是建立統(tǒng)一的市場體系是理順價格機制的基礎(chǔ)條件。歐盟的關(guān)鍵經(jīng)驗,，是打破各成員國之間的市場分割和跨區(qū)域資源配置障礙,，鼓勵各國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和自由貿(mào)易。我國可借鑒相關(guān)做法,，打破行業(yè)壟斷和市場分割,，加強省際、城際管網(wǎng)的互聯(lián)互通和統(tǒng)一市場體系建設(shè),，促進公平競爭,，為天然氣資源的優(yōu)化配置和普及應(yīng)用創(chuàng)造條件。
三是實施網(wǎng)運分開,、管網(wǎng)開放是產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。歐盟以管網(wǎng)的第三方準入作為改革突破口,，實行“廠網(wǎng)分離”“網(wǎng)銷分離”“輸配分離”“儲運分離”,，在競爭和監(jiān)管中實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國“三桶油”壟斷經(jīng)營體制是燃氣供需矛盾和價格扭曲的癥結(jié)所在,。將管道運輸與燃氣銷售業(yè)務(wù)相分離,，實現(xiàn)管網(wǎng)獨立并公平開放，是協(xié)調(diào)上下游利益關(guān)系,，推動天然氣行業(yè)健康發(fā)展的必行之舉,。
四是輸、配氣定價和調(diào)價機制是燃氣定價制度的核心,。歐盟監(jiān)管機構(gòu)主要對天然氣輸氣和配送價格進行監(jiān)管,，并制定了輸、配氣定價的公式,、規(guī)則和調(diào)價機制,。我國目前尚未對輸、配環(huán)節(jié)形成有效監(jiān)管,，相關(guān)價格政策處于空白,。價格主管部門應(yīng)加強對油氣企業(yè)的成本監(jiān)管，盡快核定輸,、配氣價,，并建立相應(yīng)的價格調(diào)整機制。
五是統(tǒng)一的監(jiān)管體系是公平競爭、合理定價的重要手段,。獨立的監(jiān)管機構(gòu)和統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則是歐盟燃氣改革成功的關(guān)鍵,。我國天然氣價格實行中央與地方分段管理，天然氣市場尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系和監(jiān)管法規(guī),，政出多門,，無法可依，監(jiān)管缺位與越位并存,，效率不高,，產(chǎn)業(yè)鏈條價格傳導不順，導致價格扭曲和發(fā)展不協(xié)調(diào),。
六是加快天然氣交易市場和儲氣設(shè)施建設(shè)對于理順價格機制必不可少,。歐盟既建立了上游多元化的供氣市場，也促進了儲氣設(shè)施建設(shè),，對調(diào)解供需平衡,、防止金融沖擊起到了重要作用。我國應(yīng)放開上游氣源進口和開采,，鼓勵天然氣自由貿(mào)易,，鼓勵社會資本投資建設(shè)儲氣設(shè)施和LNG接收站，促進管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放,，這有利于穩(wěn)定國內(nèi)市場價格,，降低燃氣成本，大大提高我國天然氣供應(yīng)和保障能力,。(作者單位：中國國際經(jīng)濟交流中心,、發(fā)改委能源研究所、發(fā)改委價格監(jiān)測中心)
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專家：我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革方向是產(chǎn)業(yè)鏈市場化 |
從歷次能源價格改革的效果看,，如果不對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進行改革,，就只能演變?yōu)閷腋膶覞q的調(diào)價運動，這是與改革初衷相悖之舉,。因此,，對產(chǎn)業(yè)鏈進行市場化改革，打破壟斷,，促進競爭,，應(yīng)作為我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革的方向，也應(yīng)成為理順天然氣價格機制的前提,。建議借鑒歐洲經(jīng)驗,，深入推進天然氣市場化改革，形成“X+1+X”的市場結(jié)構(gòu),，建立“管住中間,，放開兩頭”的定價模式,。
首先，區(qū)分天然氣產(chǎn)業(yè)自然壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù),，實施網(wǎng)運分開,，實現(xiàn)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營向第三方公平開放,。
區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)確定改革思路,。天然氣輸氣、城市配氣等業(yè)務(wù)具有自然壟斷性,，政府應(yīng)該加強監(jiān)管,；天然氣進口、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)以及燃氣設(shè)備生產(chǎn)業(yè)務(wù)等屬于競爭性業(yè)務(wù),，政府應(yīng)放松準入管制,。尤其要逐步消除特別許可證制度，規(guī)范注冊制度和申報制度,，允許非國有資本進入,，由多家、多種所有制企業(yè)共同參與競爭,，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,。
對天然氣生產(chǎn)企業(yè)進行結(jié)構(gòu)性分拆，實施網(wǎng)運分開,。將天然氣產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié),、銷售環(huán)節(jié)與管輸環(huán)節(jié)進行縱向分離，開放市場,。打破天然氣生產(chǎn)、輸送,、銷售垂直一體化壟斷格局,，將管道公司獨立，允許多家企業(yè)和金融機構(gòu)等參股,，多種所有制混合經(jīng)營,，加大對輸氣管線的投資建設(shè)；逐步放開天然氣的生產(chǎn),、進口和銷售業(yè)務(wù),，由多家企業(yè)經(jīng)營，形成上游和下游市場自由競爭的局面,。
實施儲氣,、LNG接收站、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投資,、建設(shè),、運營向第三方準入公平開放,。出臺優(yōu)惠政策，鼓勵社會資本,、城市燃氣企業(yè)投資建設(shè)城市天然氣儲氣設(shè)施和LNG接收站建設(shè),，引入市場機制，在用氣高峰期允許儲備氣源參照市場化價格銷售,。開放城市管網(wǎng)投資,、建設(shè)市場，鼓勵多方投資者介入,，逐步建立起以市場化融資為主,，政策性金融機構(gòu)融資、財政撥款和國際融資共存的多元化融資渠道,。實現(xiàn)管網(wǎng)“第三方準入”,，要求天然氣管網(wǎng)運輸企業(yè)向包括它自己在內(nèi)的所有托運人開放管道運輸業(yè)務(wù)，依據(jù)一定的條件代表第三方運輸天然氣,，所有的燃氣供應(yīng)商都有權(quán)平等使用高壓燃氣管道和低壓燃氣管網(wǎng),。
其次，協(xié)同推進上下游市場開放,，增加氣源,，保障供應(yīng)，完善天然氣市場體系,。
打破上游勘探,、生產(chǎn)領(lǐng)域高度壟斷。開放上游市場,，在嚴格市場準入的條件下,，對于未登記區(qū)塊，通過公開招標發(fā)放許可證等方式鼓勵民間資本和外資進入上游市場,。還可通過減免關(guān)稅等措施鼓勵LNG和管道天然氣的進口,，擴大供應(yīng)渠道，刺激上游市場競爭,。必要時可對中石油等公司進行拆分,，讓其一部分分公司成為獨立的投資主體多元化公司。
允許下游城市燃氣企業(yè)進口LNG,，直接向煤制氣,、煤層氣及頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)購買氣源。允許城市燃氣企業(yè)投資建設(shè)LNG接收站,，或要求上游LNG儲氣裝置所有者將部分容量租給城市燃氣企業(yè),，讓城市燃氣企業(yè)與LNG儲氣企業(yè)自主簽訂合約，加快儲氣裝施容量的有效利用,，保障燃氣的供應(yīng)安全,。
改革后,，我國城市燃氣行業(yè)將形成“X+1+X”的市場競爭結(jié)構(gòu)。第一個“X”是指上游市場主體多樣化和氣源多元化,�,！�1”是指中游輸配系統(tǒng)的唯一性，出于管網(wǎng)的自然壟斷特性考慮,，原則上一定區(qū)間只建一套管網(wǎng)系統(tǒng),，但可以由多家主體、多種資本進行投資,，形成多元投資,、混合經(jīng)濟模式進行經(jīng)營，加快推進各省級,、區(qū)域性天然氣管網(wǎng)及配套基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通,。第二個“X”是指天然氣下游市場零售主體多樣化。
