在一些經濟強縣,，縣域經濟發(fā)展要求與原有行政管理體制的矛盾日漸顯現(xiàn),，土地、金融,、財政等管理與經濟社會不匹配,，經濟體量大而服務能力差。要提高服務能力和行政效率,，增強縣域吸納能力,，必須在行政架構上對縣域進一步放權松綁。我國多個省份推進的省直管縣試點正試圖對此有所突破,�,！督洕鷧⒖紙蟆酚浾哒{研發(fā)現(xiàn)，處于艱難探索中的這一改革,，目前遇到一些部門為利益“放小不放大,，放虛不放實”、部分地區(qū)不支持,、缺乏權力約束機制等重重阻力,，陷入僵局,。
縣域經濟體量大而服務能力薄弱
經濟強縣不僅是產業(yè)集聚區(qū),，也是人口集聚地,，城市管理、公共服務,、社會建設任務繁重,。但長期以來，我國行政資源,、經濟資源主要按行政級別配置,。基層反映,，縣域經濟再發(fā)達仍是縣級構架,，“大人穿小孩衣服”，土地,、金融,、財政、社會事業(yè)等管理權限與經濟社會越來越不匹配,。
昆山市經信委主任陶林生說,，長期以來，我國以行政縣域的概念管理經濟,，資源配置根據(jù)行政層級而非實際需要,。縣級市不能建地鐵,、輕軌,，不能設立三甲醫(yī)院。公安編制,、海關,、商檢、審批權限也都按縣級市設定,，經濟體量巨大而服務能力薄弱,，阻礙縣域經濟發(fā)展。亟需加快改革步伐,，向改革要紅利,，促進縣域經濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。
昆山市2013年下半年的一份統(tǒng)計顯示,，昆山公安只配備了1130名政法專項編制,，占實有人口萬分之五，遠低于公安部提出的沿海經濟發(fā)達地區(qū)警力按人口萬分之二十配備的標準,。昆山海關2012年完成進出口總額866億美元,，超過全國20多個省,、直轄市和自治區(qū)的業(yè)務量，與天津市總量基本持平,。但天津海關有工作人員3000多人,，而昆山海關僅有110人。昆山高樓林立,，但消防只有12個編制,。
而地市代管縣市體制也對縣域發(fā)展造成障礙。一些地方反映,，地市管縣體制不僅造成對縣域管制過多,，還會使地市為市本級發(fā)展截留縣市資源。如省級分配電力,、金融,、用地等指標，都是先給地級市,，再由地級市分配到縣市,。近年來，各地“簡政放權”一定程度釋放了縣域經濟活力,，但仍不能解決根本問題,，省直管縣才是治本之策。
目前義烏享有設區(qū)市的權限,，基本上實現(xiàn)省直管,，文件、會議直達,，財政及各項指標直達,，有利于更快捷緊密溝通銜接。義烏的財政不用經過地市,，直接跟省里對接,。義烏市財政局副局長李曉玲說，轉移支付資金直接到位,，不用地市“二次分配”,，避免截留，更公平,，效率也更高,。
義烏市發(fā)展改革委主任李洪斌認為，國家要積極擴大縣域的事權財權,，穩(wěn)步推進簡政放權,，凡不涉及重大資源配置的調控的，一概不要行政審批，要堅決放,�,？h域經濟的活力是“放”出來的。
警惕政府擴權趨利侵蝕市場機制
《經濟參考報》記者在多地調研了解到,，已在多個省份推行的省直管縣改革,，在一定程度上節(jié)省了行政成本、提高了行政效率,，促進了縣域經濟經濟發(fā)展,。但部分基層干部和專家表示，當前這一改革總體處在探索階段,，仍顯“羞羞答答”、力度不夠,，且存在財政體制改革與行政體制改革不同步,，省與縣權限對接困難、有效約束機制缺乏等問題,。
根據(jù)2009年財政部明確的省直管縣改革的時間表,，總體目標是2012年底前，全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革,，目前時間已過,，但改革并不盡如人意。
基礎干部和相關專家普遍反映,，雖然不少地方省直管縣改革取得了一定成效,，但在當前省管縣改革過程中，仍然存在諸多問題和困難,。
首先,，部門利益難協(xié)調，部分地區(qū)市對擴權縣不支持,。多個省份的基層干部反映,，垂直部門在擴權政策中定位模糊。土地,、金融,、工商、稅務等垂直部門對當?shù)亟洕l(fā)展具有舉足輕重的影響,，且部門利益有強化趨勢,，擴權政策顯得無能為力。一些地方垂直部門也以行政規(guī)章為由,，拒絕放權,，就算放權也是“放小不放大，放虛不放實”，收費項目的“放權”,，成為核心問題,。
李洪斌說，從多次簡政放權的實踐看,，均取得上級主要領導支持,。但具體部門由于利益作怪，往往“不樂意”,，變了味,。簡政放權過程中，“下改上不改”的體制阻力很大,。
《經濟參考報》記者調研了解到,，有些地級市將市級財政的財力更多地投向市區(qū)，幫扶縣發(fā)展的積極性有所降低,；一些地級市不愿意再承擔縣域的配套責任,。擴權強縣“有了對省府的話語權卻失了市府的支持度”。一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權力,，甚至出現(xiàn)市與擴權縣爭權的現(xiàn)象,。
其次，管理權限對接中存在問題,，權力配置不公,。河南省社科院專家在對該省直管縣改革的調查發(fā)現(xiàn)，在沒有擴權基礎的多個縣份,，雖然有36到40個局委部門與省直部門進行了對接,，但其承接的管理權限受阻。其背后,，是市級部門將本應下放給縣的權限,，諸如駕駛證、許可證,、資格證,、資質證、統(tǒng)籌繳費,、汽車交易監(jiān)管,、招商項目審批、公安權限,、畜牧權限,、民政權限、新農村建設項目等共計36至43項實際權限未能下放給試點縣,。
再次,，“強縣擴權”尚缺乏有效的約束機制,。數(shù)據(jù)顯示，在我國各大省份中,，最多的如四川,、河北、河南等省下轄縣均在150個以上,，全國平均每個省級行政單位下轄80多個縣,。轄縣大省在改革中遭遇省級財政管理半徑激增，從而產生“管理真空”難題,。部分專家認為,，有效監(jiān)督機制不匹配，極易產生政府的短期化行為,，存在“由放而亂”的可能性,。
浙江大學公共管理學院教授范柏乃認為，當前地方政府均有足夠的投資沖動,，改革后縣級政府經濟社會管理權將得到擴大,，倘若約束不力，則極可能出現(xiàn)趨利化短期行為,，導致為追逐政績而侵蝕市場機制，也可能加劇市場分割和地區(qū)封鎖,。
多管齊下打破省直管縣“僵局”
基層干部和專家認為,，現(xiàn)有管理模式、行政構架已經阻礙了縣域經濟活力的釋放,，應進一步加快省直管縣的改革步伐,，推進市級政府和垂直部門的經濟社會管理權限有效下放，明確各級政府權責,，促使財權事權對等,，并建立有效監(jiān)督機制和獎懲機制。
由于存在多重困難,，一些地方出現(xiàn)是否該繼續(xù)推進省直管縣改革的質疑,，多地基層干部和專家建議，應明確改革方向,，通過以下措施來釋放縣域經濟社會發(fā)展活力,。
第一，加快改革步伐,，進行全面改革,。“不要‘羞羞答答’,，就發(fā)達地區(qū)而言,，釋放縣域經濟的活動和動力、必須加快推行省直管縣改革�,！睎|部某經濟強縣官員認為,，現(xiàn)有管理模式、行政構架是在農業(yè)發(fā)展時代,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時代以城帶鄉(xiāng)村發(fā)展思路下確定的,，當前“以城帶鄉(xiāng)”的主體是市縣級城市，中心城市與農民多數(shù)已不是一個利益共同體,。
專家認為,，不少地方的省直管縣試點早就進行，但目前多數(shù)只是財權和部分行政審批權下放,，要實現(xiàn)減少行政層級的目標,，必須全面改革。
十八屆三中全會《決定》已提出,，將進一步簡政放權,，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理……直接面向基層,、量大面廣,、由地方更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理,。
第二,，平衡市縣權益，重新定位市縣功能,，繼續(xù)推進市縣分治,。河南省社科院專家孟白認為，由于涉及省,、市,、縣權力格局調整，試點省在設計改革試點方案時,，應對市級政府擔心的問題給予充分考慮,，市級政府也應妥善處理市、縣利益關系,，積極支持改革試點,。
部分專家還建議，某些市毗連的縣可改為市轄區(qū),。條件得當?shù)牡貐^(qū),，撤縣建區(qū)是地方政府權力關系的調整，區(qū)劃調整有利于充分發(fā)揮市級的帶動引領作用,，提高整合統(tǒng)籌區(qū)域資源的能力,，促使縣域經濟盡快擺脫農業(yè)為主的單一發(fā)展路徑,，釋放更多增長潛力，但也應避免受省直管縣改革影響而盲目撤并,，操之過急的問題,。
第三，推進市級政府和垂直部門的經濟社會管理權限有效下放,。多地反映,，爭取人民銀行、國稅,、海關,、電力等中央垂管部門的支持，以及在信貸審批權限,、金融服務與支持,、電力設施建設、用電指標分配等方面的支持,，是省直管縣后普遍需要加快推動的工作,。
部分基層干部表示，在涉及重大利益調整時,，省級要采取強硬監(jiān)督措施,，改變市級政府和垂直部門現(xiàn)行物資、資金項目等發(fā)放渠道和形式,，堵住干預權限下放的源頭,。解決垂直管理部門放權不足等問題，準確定位垂直部門與試點縣的權限和責任,。
最后，明確各級政府權責,，促財權事權對等,，并建立有效監(jiān)督機制和獎懲機制。浙江等地部分基層干部和專家建議,，行政體制改革,，并非權力在政府間和部門間的轉移，而是要合理界定政府的權責,。政府要承擔的是社會,、市場管不了、管不好的事,。應遵循省級政府與縣級政府之間的事權,、財政劃分和財力合理配置這一主線，建立權力下放的有效機制,。
同時,，需要建立省政府和垂直部門共管的監(jiān)督機制,，對市級政府下放的權限進行全方位監(jiān)督落實，對于阻礙權限下放的人員和單位也要進行組織處理,，并追究市級主要領導的責任,，確保省直部門與縣級政府權限對接。
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業(yè)內人士：縣域經濟考核評價機制亟需創(chuàng)新 |
縣域經濟發(fā)展速度較快,、潛力大,，已占國民經濟的“半壁江山”，但其發(fā)展程度與所占有資源,、人口并不相稱,，當前還面臨壓力大、轉型難,、未放活等緊迫問題,。基層干部和專家普遍認為,，需要重新構建縣域經濟發(fā)展的新格局,，松綁放權成為首要考慮因素之一；同時還應創(chuàng)新縣域經濟社會發(fā)展的考核評價機制,，為縣域經濟發(fā)展創(chuàng)造條件,、提供動力。
縣域經濟地位有待重樹
相關統(tǒng)計資料顯示,，全國85%左右的人口,，90%的土地，以及大量的森林,、礦產資源集中在縣級行政區(qū)劃,，但目前縣域創(chuàng)造的地區(qū)生產總值占全國的51%，財政收入約占四分之一,。
不少基層干部和專家表示,，中國經濟的發(fā)展，希望在縣域經濟,�,！叭绻盍︶尫懦鰜恚梢葬绕鹨淮笈↓垺�,�,！睎|部某經濟強縣官員說。浙江,、江蘇等地基層干部反映,，江浙地區(qū)不少縣級市可以跟中心城市匹敵，一些地級市甚至經濟總量,、發(fā)展水平甚至不如縣級市,。
中國社科院工業(yè)經濟研究所副研究員原磊說,，中國與發(fā)達工業(yè)國之間的主要差距之一表現(xiàn)在縣域經濟，中國經濟發(fā)展必須進一步向各縣域腹地推進,�,？h域經濟發(fā)展肩負著從根本上改變“發(fā)達城市，落后農村”和“高級產業(yè)在城市,，落后產業(yè)到縣鎮(zhèn)”格局的歷史使命,。
多位東部經濟強縣官員表示，縣域經濟發(fā)展目前正處在一個關鍵時期,，需要進一步明確縣域經濟的重要地位,，并在體制、機制乃至政策方針進行突破與創(chuàng)新,，對全國縣域經濟發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃,。
積極“松綁”放權釋放活力
基層普遍反映，縣域經濟發(fā)展面臨的主要困難和問題,，仍是由于長期以來以“城市主導,、工業(yè)主導”為特征增長方式。要釋放縣域經濟活力,，必須在行政構架上有大調整,，積極“松綁”放權。
一是放權要做加法更要做“減法”,。由于面臨權力結構和利益調整,，簡政放權仍面臨種種阻力，這與放權思路也密切相關,。當前不少地方在下放權力時的主要思路是不斷增加類別和數(shù)量,。基層建議,，可更多考慮“減法”,，即首先確定哪些權力不能放。
第二,，行政服務要按需求而非層級�,！靶姓⻊盏臋嘞迲敯凑战洕�(guī)模和實際需求來設定,。我們畢竟是個縣級市，支撐經濟發(fā)展的要素制約多,，主要是行政層級的問題,。”昆山市經信委主任陶林生說,，雖然多年經濟總量全國縣級第一,，甚至超過少數(shù)省份,，但其在多方面的行政服務權限仍是縣級市的水平。
第三,，對地方債務等重大事項評價有待確認,。記者調查發(fā)現(xiàn)了一個現(xiàn)象：一些地方債務控制得較好的縣市并不為此而高興，反倒擔心舉債太少影響當?shù)匕l(fā)展,，最終“吃虧”,。
“我們把債務控制得好，按說應該得到肯定,，但目前并沒有這方面的標準,，這種情形如果沒有發(fā)生變化，我們也要為將來舉債留下空間,�,！睎|部某經濟發(fā)達縣級市財政局干部說。
創(chuàng)新評價機制提供動力
評價考核機制是引導地方發(fā)展的“指揮棒”,，目前,，各個省也在探索創(chuàng)新縣域經濟考核指標體系和綜合評價機制，由于沒有全國統(tǒng)一的綜合評價機制,，一些研究機構和社會組織也在進行百強縣等各種排名,。
十八屆三中全會《決定》提出，完善發(fā)展成果考核評價體系,，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向,，加大資源消耗、環(huán)境損害,、生態(tài)效益,、產能過剩、科技創(chuàng)新,、安全生產,、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業(yè),、居民收入,、社會保障、人民健康狀況,。
“長期以來,，對縣域經濟考核注重增長速度，過去成績‘歸零’,。實質上是‘強化發(fā)展’,。而發(fā)達縣市經濟基數(shù)大，保持同等增速難度更大,�,？己藱C制不合理,，不僅強化了強縣經濟發(fā)展壓力，也不利于長期可持續(xù)發(fā)展,�,！苯幨邪l(fā)展改革委主任陸禮平說。
昆山市委書記管愛國說,，縣域經濟的發(fā)展,，應該是包括政治、社會,、文化,、生態(tài)文明密切相關的全面發(fā)展。
2013年下半年以來,，山西,、陜西、河北等多個省份先后施行針對縣域經濟社會發(fā)展監(jiān)測考評的新辦法,，創(chuàng)新按照區(qū)位特點,、資源稟賦、發(fā)展取向,、發(fā)展基礎等進行分類考評,，增加生態(tài)指標、社會指標等綜合考評辦法,。
以縣域經濟分類考評為例,，體現(xiàn)了不同縣市區(qū)的差異，更加科學,、公平,，所釋放出來的激勵效果也十分明顯，不僅有效避免了縣域發(fā)展“唯GDP論英雄”,，也做到了“既看發(fā)展又看基礎,，既看顯績又看潛績”。
