“只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)‘不點頭’,，像‘三高’企業(yè)這樣的‘納稅大戶’哪怕有污染環(huán)保局也管不了,、治不了、關(guān)不了，因為稅收才是地方政府的‘命根子’,�,！睎|部沿海某省一位環(huán)保局局長道出了環(huán)保監(jiān)管的無奈,。
今年兩會,，霧霾再次成為代表委員和社會各界談?wù)撟疃嗟脑掝}之一。多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，不僅是大氣污染,，當(dāng)前我國不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標(biāo)等污染問題,。從表面上看,，造成污染的原因是污染項目過多、企業(yè)偷排,、環(huán)保局監(jiān)管乏力等,。然而，經(jīng)過記者進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn),，“三高”企業(yè)污染難治理,，治污出力不討好等問題令地方環(huán)保局感到環(huán)保監(jiān)管力不從心，而造成環(huán)境污染的深層次原因并不在環(huán)保本身,，而是在地方干部的發(fā)展觀和政績觀,、考核評價體系,、財稅體制等環(huán)保“之外”的問題上,，當(dāng)前僅靠“環(huán)保局長”已經(jīng)很難管住“帶毒GDP”,。
霧霾成“心肺之患”
“北京連續(xù)6天空氣嚴(yán)重污染，這口大鍋壓下來,，大家在這兒生活,，使我們簡直有點喘不過氣來�,！�
兩會前,，一場大范圍霧霾襲擊了包括首都北京在內(nèi)的七分之一國土，不僅“來勢快”“時間長”,，而且“范圍廣”“程度重”，已成全民關(guān)注的“心肺之患”,。兩會期間,，霧霾再次成為代表委員和社會各界談?wù)撟疃嗟脑掝}之一。
“空氣污染是目前最大的民生問題,，老百姓迫切期待改善空氣質(zhì)量,。”全國政協(xié)十二屆二次會議新聞發(fā)言人呂新華2日在新聞發(fā)布會上說,，“2月21日-26日在北京連續(xù)6天空氣嚴(yán)重污染,，這口大鍋壓下來，大家在這兒生活,，使我們簡直有點喘不過氣來,。”
十二屆全國人大二次會議發(fā)言人傅瑩4日也表示,，霧霾的問題現(xiàn)在已經(jīng)成為中國一些城市標(biāo)志性的難題,，而且范圍還在擴(kuò)大。另外,，不光是大氣污染,，水、土壤的污染也是比較嚴(yán)重的,�,！拔液妥霏h(huán)保工作的同事就這個問題交換意見，他們都覺得現(xiàn)在這種狀況要持續(xù)下去的話,，是我們的環(huán)境所難以承載的,。”
那么,，到底哪些污染物造成霧霾頻發(fā),？中科院大氣物理研究所研究員王躍思通過對大氣灰霾的觀測結(jié)果分析認(rèn)為,，北京大氣灰霾污染主要形成于周邊工業(yè)燃煤污染排放輸送，北京治霾應(yīng)削減周邊燃煤排放和本地機(jī)動車排放,。
據(jù)了解,，中國科學(xué)院在全國布設(shè)了由40個站(點)組成的大氣質(zhì)量聯(lián)合觀測網(wǎng)，覆蓋京津冀,、長三角,、珠三角等重點區(qū)域，對我國大氣質(zhì)量開展長期,、定位和聯(lián)網(wǎng)觀測,。王躍思稱，2月污染過程的一個特點是PM2.5中硫酸鹽濃度比例下降,，但硝酸鹽比例上升很快,，說明目前環(huán)保措施脫硝亟須加強(qiáng)，電廠需要加大脫硝力度,，鋼廠,、水泥、平板玻璃和重化工等必須全面脫硫,、脫硝和除塵,。
環(huán)保“出力不討好”
環(huán)保是一個“出力不討好”的工作：治污投入大,、又臟又累,、容易得罪人，干好了也很難算是政績,、很難因此升遷,。
除大氣污染外，當(dāng)前我國不少地方還遭遇了污水橫流,、土壤重金屬超標(biāo)等污染問題,。從表面上看，造成污染的原因是污染項目過多,、企業(yè)偷排,、環(huán)保局監(jiān)管乏力等。不過,，記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，造成這些問題的深層次原因并不在環(huán)保本身，而是在地方干部的發(fā)展觀和政績觀,、考核評價體系,、財稅體制等環(huán)保“之外”的問題上,。
首先是一些地方干部“重經(jīng)濟(jì),、輕環(huán)�,！钡陌l(fā)展觀和政績觀。雖然中央提出“科學(xué)發(fā)展”已經(jīng)多年,，但一些地方“重經(jīng)濟(jì),、輕環(huán)保”的觀念依然根深蒂固,。記者在我國多地采訪時發(fā)現(xiàn)一個共性現(xiàn)象,，從側(cè)面可以反映這種畸形觀念：地方干部在介紹發(fā)展成就時，總是大篇幅介紹GDP,、地方財政收入,、工業(yè)增加值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長情況，而環(huán)保工作經(jīng)�,！耙还P帶過”甚至根本不提,，“青山綠水”在一些干部眼里根本不是發(fā)展、不是政績,。
多地干部還普遍反映,，在當(dāng)前考核評價體系下，環(huán)保是一個“出力不討好”的工作：治污投入大,、又臟又累、容易得罪人,，干好了也很難算是政績,、很難因此升遷。并且,，只要不出影響惡劣的重大污染責(zé)任事故,，很少聽說有干部因為“污染了幾條河”而受到處分。
此外,，當(dāng)前“分灶吃飯”的財稅體制下地方政府強(qiáng)烈的“增稅沖動”也容易造成污染“落地入戶”,。山東省壽光市副市長袁世俊告訴記者，當(dāng)前地方財政主要有兩大用途,，“吃飯”和“福利”,。“吃飯”就是發(fā)放行政,、事業(yè)等單位人員的工資,，“福利”就是教育、醫(yī)療,、社保,、就業(yè)等方面的投入。而這兩部分支出都是“剛性”的且經(jīng)常要增加,，這就要求地方財政收入也要逐年高速增長,。
山東幾個縣(市)主要負(fù)責(zé)人都曾向記者表示,，是否引進(jìn)一個工業(yè)項目，主要考慮能夠提供多少地方財政收入和就業(yè)崗位等因素,，環(huán)保是否達(dá)標(biāo)往往成為次要考慮因素或者根本不予考慮,。而鋼鐵、水泥,、化工等“三高”企業(yè)大多也是“高稅收”“多就業(yè)”,，因此成了不少地方政府招商引資的“寵兒”，環(huán)境污染也隨之而來,。
一位縣委書記說,，地方政府喜歡上馬“三高”企業(yè)的原因有兩個：一是稅收的連續(xù)性強(qiáng)、長期性明顯,，“三高”企業(yè)都是制造業(yè),，只要投產(chǎn)，產(chǎn)能是連續(xù)的,，稅收也是連續(xù)的,，每個月都能產(chǎn)生稅收收益；二是就業(yè)吸納能力強(qiáng),，盈利能力強(qiáng),，對周邊相關(guān)行業(yè)帶動能力強(qiáng)，能夠有效促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,。
“三高”企業(yè)進(jìn)易出難
只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)“不點頭”,，像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了,、關(guān)不了,，因為稅收才是地方政府的“命根子”。
多位業(yè)內(nèi)人士向記者反映,，“三高”企業(yè)不僅“進(jìn)來易”,，而且“出去難”。面對大氣污染,、水污染頻發(fā)局面,，雖然各地均加大了“三高”企業(yè)治理力度，但也有不少地方“雷聲大,，雨點小”,，一些企業(yè)仍在“頂風(fēng)作案”。
比如,，環(huán)境保護(hù)部派出督查組于2月23至24日對河北省石家莊,、邯鄲、保定,、唐山,、廊坊,、邢臺的應(yīng)急預(yù)案啟動、執(zhí)行情況進(jìn)行了督查,，發(fā)現(xiàn)唐山市河北鑫達(dá)鋼鐵有限公司,、唐山泓泰水泥有限公司未履行重污染天氣企業(yè)停產(chǎn)、限(減)產(chǎn)承諾,，唐山泓泰水泥有限公司還存在氮氧化物超標(biāo)排放,、弄虛作假的問題；河北鑫達(dá)鋼鐵有限公司多臺燒結(jié)機(jī)煙氣未經(jīng)處理直排,。
長期關(guān)注大氣污染問題的全國政協(xié)委員孫太利認(rèn)為,，有的地方稱要向高污染、高能耗的“吃飯產(chǎn)業(yè)”開刀,，但大量被壓被砍的都是“蒼蠅”級的小企業(yè),、小作坊，很少有“老虎”級的大企業(yè),、上市公司,，真正的排污大戶關(guān)停并轉(zhuǎn)遙遙無期。
一直以來,，如果有地方出了污染問題,，社會各界責(zé)難的首先是環(huán)保部門。然而,，多位環(huán)保局局長都曾對記者“大倒苦水”,，他們認(rèn)為“環(huán)保局長”根本管不了“帶毒GDP”。
東部沿海某省一位環(huán)保局局長說,，只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)“不點頭”，像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環(huán)保局也管不了,、治不了,、關(guān)不了，因為稅收才是地方政府的“命根子”,，環(huán)保這樣的“次要”工作要為增稅這樣的“主要”工作“讓路”,。并且，只要這些“三高”企業(yè)合法“落了地”,，按照當(dāng)前法律法規(guī),，環(huán)保部門沒有權(quán)力關(guān)停它們，只能以公函的形式請求當(dāng)?shù)卣浜稀?/P>
亟待中央層面統(tǒng)籌
對于引進(jìn)污染項目的干部要按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行終身問責(zé),，不能因為干部升遷或離職而改變,，以防止“政績留本任，污染給下任”現(xiàn)象頻頻發(fā)生,。
多位受訪者認(rèn)為,，環(huán)保問題并非一時一地能夠解決,，亟須從中央層面統(tǒng)籌考慮，并對科學(xué)發(fā)展考核體系,、財稅體制,、生態(tài)補償機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等方面做出相應(yīng)調(diào)整,，增強(qiáng)地方政府保護(hù)環(huán)境的自覺性和主觀能動性,。
考核是“指揮棒”，首先應(yīng)完善中央對地方的科學(xué)發(fā)展考核體系,。當(dāng)前,，生態(tài)指標(biāo)在總體指標(biāo)體系中所占比重明顯偏小。比如,，2013年山東某市科學(xué)發(fā)展考核指標(biāo)共2000分,，而其中主要污染物減排量、生活環(huán)境宜居水平等生態(tài)指標(biāo)僅占140分,，比重明顯偏小,。
山東省濰坊市市委書記杜昌文認(rèn)為，應(yīng)增加生態(tài)效益和環(huán)境質(zhì)量考核內(nèi)容并加大在考核總分中的占比權(quán)重,。比如,，可增加能源消耗、環(huán)境損害,、消化過剩產(chǎn)能,、政府債務(wù)、群眾幸福指數(shù)和生活宜居水平,、企業(yè)發(fā)展的生態(tài)效益等相關(guān)指標(biāo),。
杜昌文說，在考核結(jié)果運用上,，堅持發(fā)展導(dǎo)向,、考核導(dǎo)向、用人導(dǎo)向“三個導(dǎo)向”相統(tǒng)一,。將考核結(jié)果作為市委選拔使用干部的重要依據(jù),，綜合運用于評價黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，做到考用結(jié)合,、賞罰分明,，引導(dǎo)其在實干、實績上爭先進(jìn)位,。
其次,，合理劃分地方的事權(quán)與支出責(zé)任，調(diào)整中央與地方在部分稅種上的分成比例。有專家認(rèn)為,，要合理劃分并明確規(guī)定中央對地方的事權(quán)與支出責(zé)任,。分稅制下，稅收體系較為清晰,，但在事權(quán)方面,，雙方比較模糊，“上級點菜,，地方買單”的情況非常普遍,。
他建議，中央按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則,，考慮公共事項的受益范圍和管理效率,，進(jìn)一步科學(xué)確定中央、地方各級政府間事權(quán)劃分和支出責(zé)任,，明確跨區(qū)域的公共服務(wù)項目由上級政府負(fù)責(zé),，區(qū)域內(nèi)的由本級政府負(fù)責(zé)，防止事權(quán)隨意變化,，避免上級政府靠“權(quán)威”將事權(quán)層層下移,。
青州市常務(wù)副市長葛英煜等干部建議，中央可考慮大幅降低“三高”企業(yè)的地方稅收分成,，或者將其全部稅收都上收中央,，從根本上遏制地方政府盲目“增稅沖動”。同時,，為保障地方財力,，可將目前全部由中央財政“拿走”的消費稅，改為零售環(huán)節(jié)消費稅歸地方,，生產(chǎn),、委托加工、進(jìn)口等環(huán)節(jié)消費稅依然歸中央,。另外,，增加高新技術(shù)企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和金融服務(wù)業(yè)在地方的稅收分成比例,，激勵地方政府大力發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，自發(fā)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級,。
再次,，建立生態(tài)補償機(jī)制。一位全國人大代表說,，一個地區(qū)的發(fā)展是以犧牲另一個地區(qū)生態(tài)為代價的話,，就要為損害的生態(tài)提供可靠有效的生態(tài)補償，甚至是加倍補償,。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為生態(tài)做出了突出的貢獻(xiàn),，就要給予褒獎和獎勵,。
最后，對地方引進(jìn)的有污染項目實行終身問責(zé)制,。不少干部認(rèn)為,，一些項目對生態(tài)環(huán)境的污染要多年以后才能顯現(xiàn)，并且持續(xù)危害大,、治理成本大,、群眾意見大。因此,，對于引進(jìn)這些項目的干部要按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行終身問責(zé),，不能因為干部升遷或離職而改變，以防止“政績留本任,，污染給下任”現(xiàn)象頻頻發(fā)生,。
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設(shè)污染“負(fù)面清單” 濰坊創(chuàng)“大環(huán)保”格局 |
| 記者 潘林青
葉婧/濰坊報道 |
在當(dāng)前僅靠環(huán)保局“就環(huán)保抓環(huán)�,！币呀�(jīng)難以有效治污背景下,，山東省濰坊市近期創(chuàng)新建立“大環(huán)保”工作格局,，其中通過梳理污染“負(fù)面清單”,，形成目標(biāo)倒逼機(jī)制，確定了各級各部門整治污染源的具體責(zé)任,、保障機(jī)制和“最后期限”,，為我國各地環(huán)保治污工作提供了有益借鑒。
濰坊是山東的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市,，主要污染物排放總量也在山東位居前列,，環(huán)保壓力巨大。濰坊市市委書記杜昌文說,，當(dāng)前僅靠環(huán)保局“就環(huán)保抓環(huán)�,！币呀�(jīng)難以有效治污，必須創(chuàng)立“大環(huán)�,！惫ぷ鞲窬�,，用多種倒逼機(jī)制改變錯誤的發(fā)展觀和政績觀，糾正片面的考核評價體系,，抑制下級政府盲目的“增稅沖動”,。
一是成立“高規(guī)格”環(huán)委會，形成“上級”倒逼機(jī)制,。2013年9月,，濰坊市成立了市委書記任第一主任，市長任主任，市委,、市政府,、市人大、市政協(xié)主要負(fù)責(zé)人任副主任,，各相關(guān)部門和縣市區(qū)政府一把手為成員的“高規(guī)格”的環(huán)境保護(hù)委員會,，下設(shè)執(zhí)法監(jiān)督、協(xié)調(diào)推進(jìn),、技術(shù)指導(dǎo),、宣傳教育四個委員會，并從環(huán)保,、經(jīng)信,、公安、建設(shè),、市政等有關(guān)部門抽調(diào)14名業(yè)務(wù)骨干集中辦公,，對濰坊市環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮,，徹底改變以前在環(huán)保問題上“牽頭的牽不動,，協(xié)調(diào)的不管用，明面上齊抓共管,，實際上推諉扯皮”的局面,。
二是梳理污染“負(fù)面清單”，形成目標(biāo)倒逼機(jī)制,。濰坊市委,、市政府經(jīng)過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)主要影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的“負(fù)面清單”里共有8項污染,，然后又確定了各級各部門整治這些污染源的具體責(zé)任,、保障機(jī)制和“最后期限”，并用“紅頭文件”下發(fā),，讓濰坊各級各部門都明確了在環(huán)保工作中應(yīng)該“干什么,、怎么干、何時干完”,。
三是健全考核評價體系,，形成問責(zé)倒逼機(jī)制。杜昌文說,，濰坊市對環(huán)保工作進(jìn)展實行每周一調(diào)度,、一月一通報，不定期組織進(jìn)行現(xiàn)場巡查,，編發(fā)工作簡報、情況通報和問題直報。對環(huán)保行動目標(biāo)落實情況,、執(zhí)行效果的督查一律納入科學(xué)發(fā)展綜合考評,，對完不成目標(biāo)任務(wù)或造成重大失誤的地方、部門相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé),，并實行“一票否決”,。2013年，濰坊市共查辦環(huán)境保護(hù)案件32起,，分兩期通報了7起環(huán)境保護(hù)方面典型問題,，黨紀(jì)政紀(jì)處分61人。
四是對污染企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)法,，形成法律倒逼機(jī)制,。在位于山東省濰坊市昌樂縣的濰坊焦化集團(tuán)40萬噸濕法熄焦項目區(qū)內(nèi)，一些設(shè)備管網(wǎng)已經(jīng)被拆除,�,！盀H焦集團(tuán)是昌樂縣的納稅大戶，已連續(xù)10余年納稅額居全縣第一,。但由于這個濕法熄焦項目污染比較嚴(yán)重,，我們還是決心把它關(guān)停�,！辈龢房h環(huán)保局副局長王安堂說,。
濰坊市環(huán)保局副局長李建文說，濰坊市近期多次開展了環(huán)保執(zhí)法專項行動,，督促企業(yè)加強(qiáng)污染治理,，依法嚴(yán)肅查處各類污染環(huán)境惡性案件，并嚴(yán)格落實區(qū)域限批,、約談等制度,，建立完善環(huán)保準(zhǔn)入和市場退出機(jī)制，用法律法規(guī)倒逼企業(yè)治污設(shè)施升級改造,。2013年,，濰坊市共關(guān)閉違法違規(guī)企業(yè)827家、企業(yè)生產(chǎn)線528條,，一直保持環(huán)保執(zhí)法高壓態(tài)勢,。
經(jīng)過一段時間治理，濰坊市環(huán)境明顯好轉(zhuǎn),。昌樂縣朱劉街道魏家莊社區(qū)居民劉艷萍說,，半年前天還是灰的，刮西南風(fēng)時空氣中有刺鼻的味道,，也叫不出是啥來,。晚上要是開著窗戶睡覺,，就憋得慌。現(xiàn)在天藍(lán)了,，晚上能看見星星,，難聞的氣味也沒了。
李建文還稱,，自2013年9月份以來,，濰坊市環(huán)境空氣中主要污染物二氧化硫、二氧化氮的濃度同比改善5%以上,，重點河流水質(zhì)COD,、氨氮濃度綜合改善10%以上，改善率均居山東前列,。
環(huán)境好轉(zhuǎn)了,，濰坊市經(jīng)濟(jì)發(fā)展也沒有落下，通過去除“帶毒GDP”實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“騰籠換鳥”,、轉(zhuǎn)型升級,。比如，濰坊焦化集團(tuán)今年又新上了節(jié)能環(huán)保的6萬噸PBT工程塑料項目,、10萬噸苯加氫項目和4萬噸苯酐項目,。
據(jù)初步統(tǒng)計，2013年濰坊市GDP增長10.5%,，公共財政預(yù)算收入增長15.5%,，規(guī)模以上工業(yè)實現(xiàn)利稅、利潤分別同比增長19%和20%,，均高于年度目標(biāo),。
杜昌文說，建設(shè)生態(tài)文明,，首先要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念,，自覺走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕,、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,，既要實現(xiàn)當(dāng)代人物質(zhì)上的富裕，又要為后人留下青山,、綠水,、藍(lán)天。
