近期,，因拒絕按照陜西省相關規(guī)定,，繳納總額為8.5億元的“水土流失補償費”(含1.1億元滯納金),，中國石油天然氣股份有限公司長慶油田分公司(下稱“長慶油田”)名下22個銀行賬號被陜西省榆林市榆陽區(qū)法院凍結(jié),。其中21個賬號目前已經(jīng)解封，中石油與地方層面也在積極協(xié)商解決,。
地方政府向央企追討“生態(tài)賬”，央企拒繳并訴至法院,，經(jīng)歷一審,、二審、賬戶查封又解封,，這一事件的曲折發(fā)展備受關注,。
紛爭：長慶與地方打起環(huán)保官司
“論起長慶在榆林的開發(fā)史可追溯到上世紀七十年代，在地方也算扎根很久了,�,！闭f起長慶油田，陜西省榆林市政府一位工作人員說：“而水土流失補償費的征收,，也實行了多年,。駐扎榆林的國企、省企和地方企業(yè),，全部如數(shù)繳納,。只有長慶，不但拒繳,，還和地方政府部門打起了官司,�,！�
經(jīng)過幾十年的發(fā)展歷程，目前在陜西省榆林市境內(nèi)的中石油長慶油田旗下?lián)碛械谝徊蓺鈴S,、第二采氣廠,、第三采油廠、第四采油廠,、第五采油廠,、第六采油廠、第八采油廠等七個生產(chǎn)單位,。這七個單位在榆林市境內(nèi)進行石油,、天然氣資源開采。而《陜西省實施<中華人民共和國水土保持法>辦法》規(guī)定,，“因生產(chǎn)建設,、資源開發(fā)和其他活動損壞原地貌、植被和水土保持措施而使原有水土保持功能降低或喪失的,，應當繳納水土流失補償費”,。援引這一條款，從2009年1月1日起,，榆林市政府向境內(nèi)開采企業(yè)征收“水土流失補償費”,。
但這一做法卻遭到長慶的抵制，其拒絕繳納2009年7月至2012年3月期間的費用,。作為“水土流失補償費”征收的職權(quán)部門,，榆林市水土保持監(jiān)督總站(下稱“榆林市水保總站”)于2012年11月15日開出水土保持行政征收決定書,，要求長慶油田繳納上述時間內(nèi)的水土流失補償費7.4億元,，滯納金1.1億元，共計8.5億元,。
2013年年初,，長慶油田向陜西省水土保持局提起行政復議。3月,，水土保持局作出行政復議決定書,，維持原征收決定。隨后,，長慶油田向榆林市榆陽區(qū)人民法院提起行政訴訟,，請求判決撤銷征收決定書。長慶方面認為,，榆林市水�,？傉緹o收費主體資格，征收項目未經(jīng)財政部和發(fā)改委審批備案，收費依據(jù)違法,，其具體行政行為應予撤銷,，因此拒絕繳納8.5億元的水土流失補償費。
經(jīng)過審理,，榆林市榆陽區(qū)人民法院要求長慶油田繳納費用,。不服判決的長慶油田又上訴至榆林市中級人民法院，而榆林市中院審理結(jié)果維持原判,。10月初,，中石油長慶油田22個銀行賬號被陜西榆林市榆陽區(qū)法院凍結(jié)。目前21個賬號已被解凍,。
而這并不是榆林第一次凍結(jié)長慶油田的賬號,。在此之前的2011年，榆林市水�,？傉驹箝L慶油田繳納2009年上半年欠繳的水土流失補償費1.29億元,。中石油拒繳這筆費用，將水�,？傉靖嫔戏ㄍ�,。終審敗訴后，該公司某銀行賬號被強制劃撥了欠繳的費用,。
長慶：拒繳“補償費”有三大理由
在走訪調(diào)查過程中,，《經(jīng)濟參考報》記者了解到，此次長慶拒繳“水土流失補償費”主要提出了三大理由：一,、陜西省的規(guī)定不合法,；二、榆林市水�,？傉静痪邆湔魇召Y格,；三、按照開采量計算補償費的方式不合理,。
根據(jù)榆林市榆陽區(qū)人民法院判決書，長慶指出,，征收“水土流失補償費”的依據(jù)不合法,。陜西省的辦法與上位法《中華人民共和國水土保持法》相矛盾，屬于無效地方政府規(guī)章,。法院指出,，根據(jù)1991年全國人大常務委員會通過的《中華人民共和國水土保持法》，其中規(guī)定,，“省,、自治區(qū)、直轄市、人民代表大會常務委員會,，可以依據(jù)本法和本地區(qū)的實際情況制定實施辦法”,。雖然此后的新《水保法》規(guī)定“水土流失補償費的收取使用管理辦法由國務院財政部門、國務院價格主管部門會同國務院水行政主管部門制定”,，但在舊規(guī)定未被廢止,、新征收標準未出臺之前，依據(jù)上述規(guī)定作出具體行政行為,，并無不妥,。而山西、吉林等省的有關地方性法規(guī)均規(guī)定了水土流失補償費,，因此也并不像長慶油田所稱這是陜西省獨設的費種,。
針對長慶提出的榆林市水保總站不具備征收主體職權(quán)的論點,，法院則指出,，根據(jù)2011年3月1日起實行的《中華人民共和國水土保持法》和1993年8月1日起實行的《中華人民共和國水土保持法實施條例》，地方人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況設立的水土保持機構(gòu),，可以行使《水土保持法》和本條例規(guī)定的水行政主管部門對水土保持工作的職權(quán),。榆林市水保總站是本市行政區(qū)域內(nèi)的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu),，并已取得《收費許可證》,，因此法院不支持長慶方面的理由。
長慶還提出,，“水土流失補償費”不管是否造成水土流失,、是否治理等，一概按照產(chǎn)量征收,，與國家水保法的立法規(guī)定不相符,，而且收費標準也不符合立法本意。
對此法院審理認為,，根據(jù)2008年11月陜西省出臺的《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》,，“石油、天然氣資源開采企業(yè)水土流失補償費計征標準為：原油每噸30元,，天然氣每立方米0.008元”,，明確規(guī)定了以產(chǎn)量計征，且產(chǎn)量依據(jù)的是長慶油田向地稅部門申報的數(shù)字,。因此,，收費合法有效。
榆林：油氣開采影響水土保持
“去年,，榆林共開采1161萬噸原油,、128億立方米天然氣，其中長慶就分別占到830萬噸和110億立方米，基本處于壟斷地位,。因此,，應該對地方的生態(tài)環(huán)境破壞作出補償�,！币晃挥芰质姓ぷ魅藛T說,。
而榆林市能源局一位負責人指出，當?shù)貙ι婕坝蜌忾_采的國企,、省企,、民企都征收水土流失補償費，而且標準一樣,�,！懊駹I企業(yè)都不欠繳，央企還欠下這么大的數(shù)額,，鬧到對簿公堂的程度,，我覺得需要反思一下�,！�
《經(jīng)濟參考報》記者曾多方聯(lián)系長慶油田西安總部,，但一位宣傳部門負責人表示，事情已經(jīng)過去了,，不愿意接受采訪,。而長慶駐榆林的相關負責人也拒絕了記者的采訪。
對于此次事件,，一位長慶的員工認為,，費用的征收并不合理，他說：“我們的技術(shù)比地方企業(yè)更先進一些,，控制污染和水土流失的措施相當好,。我們員工都認為這個費用是不合法也不合理的�,！�
環(huán)境專家表示,，榆林市地處黃土高原溝壑丘陵區(qū)，生態(tài)脆弱,。油氣田開發(fā)既有生態(tài)影響,，如管道、道路,、井場建設帶來的環(huán)境破壞；又有污染影響,，包括油氣開采排放的廢水,、廢氣、含油污泥等。
“石油天然氣開采造成的短期影響可能不明顯,，但會破壞地表及植被,，長期的話，會對水土流失有一定影響,�,！标兾魇≈紊逞芯克鶎＜覐埨^平說�,！�
榆林市水�,？傉局赋觯凑沼虚_采即有水土流失的定律,，長慶油田對資源的持續(xù),、大量開采致使原有的水土保持功能降低甚至破壞是事實。
聲音：央地之爭是場利益博弈
地方政府的巨額“環(huán)保賬單”以及長慶的接連拒繳行為,，引發(fā)了許多媒體和專家的關注,。許多人表示，這是一場央企與地方政府之間的博弈,。
榆林市政府一位工作人員說,，地方企業(yè)在榆林開采一噸石油資源整體貢獻約500多元，但長慶油田整體下來可能只為地方經(jīng)濟貢獻30多元,�,！斑@一數(shù)字清晰反映了我國普遍存在的央地之間因利益分成而引發(fā)的矛盾�,！�
中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平指出,，嚴格上說，給地方一些補償不是沒有道理的,。因為企業(yè)在地方開采資源消耗大量水,，特別是陜北這樣的地區(qū)，本來就比較缺水,。石油天然氣的開采會對當?shù)刭Y源,、水土、道路,、環(huán)境都造成一定影響,。“這也體現(xiàn)了央企與地方政府之間的一種博弈,。如果處理不好,，在全國各地都會成為問題�,！�
國家發(fā)改委能源研究所研究員周大地認為,，如果有足夠證據(jù)證明油氣企業(yè)的確對當?shù)厮亮魇г斐闪擞绊�,，應該設置生態(tài)補償基金。但如何設置,、由誰來設置,、由誰來監(jiān)管，這些問題有待進一步探討,。
另據(jù)了解,，中石油高層也和陜西省政府進行了積極協(xié)商。在雙方的協(xié)調(diào)下,，長慶油田分公司與榆林市政府近期進行座談,，并形成了書面的會議紀要。這也被看作是雙方此次博弈的結(jié)果,。
根據(jù)這份紀要,，中石油做出了一些承諾，包括長慶油田支持定邊縣投資建設油氣就地轉(zhuǎn)化項目,，并盡快啟動前期工作,；逐年加大榆林所產(chǎn)原油的本地煉化率，從2015年起每年向榆林煉油廠供應原油200萬噸,；按照已有的協(xié)議和企業(yè)生產(chǎn)需求,，向榆林已建成的LNG企業(yè)足額供氣，并逐年增加榆林地方的天然氣用氣指標等,。
榆林市政府方面也認可了這些承諾,，最終同意在中石油和陜西省政府的合作協(xié)議中“統(tǒng)籌解決”繳納水土流失補償費的問題。
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專家：構(gòu)筑合作共贏的央地關系 |
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記者 程露 姜辰蓉 榆林報道 |
央企與地方之間會存在某種程度的博弈,，這在我國具有一定普遍性,。央企駐扎地方，有賴地方政府支持,；但對地方而言,，央企的經(jīng)濟貢獻有限，地方的經(jīng)濟發(fā)展和財政增長壓力卻在加大,。對此,，專家指出，解決央地之爭的深層問題,，亟須通過頂層設計,，完善現(xiàn)有的法規(guī)和機制，深入推進資源稅改革,，致力于構(gòu)筑和諧,、共贏的央地新關系。
資源類稅費改革亟須推進
榆林市能源局一位工作人員說,，長慶過去把榆林大部分資源都登記了,，90年代初期,，中石油和榆林達成協(xié)議，把一部分資源劃給了地方,。“應該說中石油在帶動地方石油經(jīng)濟發(fā)展方面起到了很重要的作用,�,！彼f。
但不少人認為,，與央企從地方獲得的利益相比,，其所做的貢獻及承擔的責任遠不如地方企業(yè)�,！瓣兾鞯胤降氖推髽I(yè)交的是地稅,，長慶交的是國稅，對地方財政貢獻有限,。這是引發(fā)矛盾的一個原因,。”長慶油田一位職工說,。
除此之外,，榆林市一名政府工作人員告訴《經(jīng)濟參考報》記者，長慶從榆林輸出天然氣,，卻在注冊地北京市繳稅,，這對資源輸出地來說有失公允。
國家發(fā)改委能源研究所研究員周大地認為,，可以學習西方某些國家的經(jīng)驗,，通過稅收政策來調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。比如,，很多國外大企業(yè)沒有在大城市注冊而是選擇小城市,，是因為大城市成本高，而小城市又給出了稅收優(yōu)惠政策,。
對此,，陜西省社科院經(jīng)濟研究所助理研究員劉曉慧指出，我國的稅費機制調(diào)整還是有些滯后,，比如資源稅多少年了都沒有變化,，直到去年才進行了一些改革�,！百Y源稅名義上是中央和地方共享,，但管理權(quán)集中在中央，地方政府只負責征收,，沒有足夠的權(quán)限,，不能通過調(diào)整資源稅的方式來調(diào)整地方經(jīng)濟,。”
她提出,，一方面,，要進一步完善資源類稅費的計征辦法，發(fā)揮稅收對當?shù)亟?jīng)濟的調(diào)控作用,，尤其要對西部資源富集地區(qū)進行資源稅改革,；另一方面，國家出臺的資源稅改革是全國層面,，但區(qū)域發(fā)展不同,，生態(tài)環(huán)境不同，稅費制定需要適應當?shù)匕l(fā)展狀況,，因地制宜,。
生態(tài)補償機制應設立專項基金
榆林市環(huán)保局一位工作人員告訴記者，雖然對于排污費全國有統(tǒng)一標準,，但操作起來難度大,，榆林的資源型企業(yè)很多，一個企業(yè)有成千上萬口油井,�,！拔覀�?nèi)藛T少，地方面積又大,，跑一次出去半個月都回不來,，檢查起來很困難�,！�
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,，要加快生態(tài)文明制度建設，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度,。對此,，陜西省社科院研究員張燕指出，我國對“水土流失補償費”目前并無明確的全國統(tǒng)一標準,，操作起來會更加困難,。因此要盡快出臺相關細則�,！爸劣谌绾卧u價和補償,，這是一個長期工作，應該制定科學的評估方法,，對企業(yè)獲得資源的利潤,、造成的污染等進行系統(tǒng)評估�,！�
針對補償機制的制定,，劉曉慧認為,，首先得制定法律和制度，做到有法可依,，而且要出臺具體的措施和標準,，因為各個地區(qū)情況不一樣，不可能制定統(tǒng)一標準,�,！翱梢宰屇茉促Y源企業(yè)出資成立專項基金，用于治理當?shù)乇黄茐牡纳鷳B(tài),。”
“而且要�,？顚Ｓ�,。”周大地說：“水土流失補償費不能拿來蓋政府房子,、買車,，或支持別的與此無關的項目�,；鸬腻X不能直接給地方政府,，而應進入退耕還林、水土保持渠道,，然后進行評估,，長期追蹤�,！�
央地關系應尋求合作共贏
長慶油田一位職工告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，事情發(fā)生后，職工情緒比較大,，認為地方政府對國家某些法律條文條款斷章取義,，用在他們身上。
“其實政府也有自己的難處,。一些央企長期以來享有優(yōu)越感,，對地方政府和民眾不夠尊重，導致氣氛很緊張,�,！庇芰质心茉淳忠晃还ぷ魅藛T說：“一個企業(yè)在地方開采資源，征地,、管道,、運輸、后勤服務都需要當?shù)刂С�,。企業(yè)應該跟地方政府和當?shù)鼐用窀愫藐P系,，多溝通,，換位思考�,！�
針對此次長慶油田拒繳8.5億元水土流失補償費的事件,，北京德恒(西安)律師事務所律師何玉輝指出，如果央企對地方政府法律法規(guī)有疑義,，可以建議有關部門進行修改,，但不能抵觸法律法規(guī)的施行，相反,，央企更應該帶頭遵守地方的法律法規(guī),。
劉曉慧指出，央地關系近幾年更加復雜多變,。一方面地方歡迎央企落戶,，畢竟它們實力強，能促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展,，形成產(chǎn)業(yè)鏈,，對調(diào)整當?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、帶動就業(yè)和服務業(yè),，都有好處,。
但另一方面，地方政府對央企沒有話語權(quán),，沒辦法管理,。“我覺得,，從整個國家層面來說,，央企有社會責任和義務。落戶地方以后,，社會責任和價值或多或少應該在當?shù)伢w現(xiàn)得更多一點,，這樣才更受歡迎�,！�
對于央企與地方政府今后的關系,，張燕希望，央企在地方能真正起到統(tǒng)籌全局的作用,，在地方經(jīng)濟陷入苦難時,，可以起到推動和收納的作用，并且可以惠及地方民眾,；地方政府也應一視同仁,，對央企給予應有的支持政策。
“央企和地方政府之間應是合作共建的關系，而非對立,。它們最終需要實現(xiàn)共贏,，而非此消彼長、此長彼消,�,！眲曰壅f。
