財(cái)稅體系是一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基石,。記者近日在國(guó)內(nèi)外調(diào)研并采訪部分專家發(fā)現(xiàn),，圍繞現(xiàn)代化財(cái)稅體系建設(shè)，全世界并無(wú)固定模板,，但無(wú)論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家,，發(fā)達(dá)國(guó)家以法治化、透明化和專業(yè)化推動(dòng)財(cái)稅體系建設(shè)已成為共性,，一些具體做法值得借鑒,。
用法律規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云認(rèn)為，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在財(cái)稅體系建設(shè)方面的一大共性是制定具有較高層次效力的法律,，對(duì)政府間支出責(zé)任,、收入劃分以及轉(zhuǎn)移支付安排等財(cái)政關(guān)系以立法形式予以明確。
以美國(guó)為例,，作為聯(lián)邦制國(guó)家,，美國(guó)的憲法對(duì)于聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府的支出責(zé)任作出了明確界定,。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)國(guó)防,、國(guó)際事務(wù),、國(guó)外情報(bào)收集、空間研究,、社會(huì)保險(xiǎn)和公共福利,，以及其他由國(guó)會(huì)確定的州和地方政府不涉及的事務(wù)；州政府主要負(fù)責(zé)高等教育和中學(xué),、公共福利,、運(yùn)輸、醫(yī)院等事務(wù),；地方政府主要負(fù)責(zé)幼兒和中小學(xué)教育,、交通、公共安全,、供水供電設(shè)施,、街道維修保養(yǎng)、警察及消防等公共事務(wù),。
在收入劃分方面,，法國(guó)作為單一制國(guó)家，通過(guò)憲法和《稅務(wù)總法》等一系列法律,，確立了中央集權(quán)的收入劃分模式,。稅收立法權(quán)、征稅權(quán)和稅額分配權(quán)均由中央政府統(tǒng)一行使,，地方政府在法律權(quán)限內(nèi)僅享有對(duì)本級(jí)政府稅種的征收權(quán)和適當(dāng)?shù)亩惵收{(diào)整權(quán),、稅收減免權(quán)。具體來(lái)說(shuō),，法國(guó)的中央稅包括個(gè)人所得稅,、公司所得稅、增值稅,、消費(fèi)稅,、印花稅、交易稅,、遺產(chǎn)稅和關(guān)稅等,；地方稅則包括建筑地產(chǎn)稅、非建筑地產(chǎn)稅,、房地產(chǎn)稅,、專利稅、國(guó)家轉(zhuǎn)移的工資稅,、娛樂(lè)稅,、電力稅、海外領(lǐng)地海洋稅等,。中央與地方之間不設(shè)共享稅,。
同樣是單一制的日本在轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)依據(jù)《地方交付稅法》對(duì)轉(zhuǎn)移支付的總額,、種類、普通地方交付稅的計(jì)算與分配都作出了詳細(xì)規(guī)定,。例如,，地方交付稅的總額為“所得稅收入的32%、酒稅收入的32%,、法人稅收入的34%,、消費(fèi)稅收入的29.5%和煙草稅收入的25%”。分配時(shí)則根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化公式計(jì)算出各地方的基準(zhǔn)財(cái)政需求額和基準(zhǔn)財(cái)政收入額,，二者的缺口則以普通地方交付稅形式轉(zhuǎn)移支付給地方自治體,。
“有效、全面,、友好”保公開(kāi)透明
“國(guó)外財(cái)稅體系建設(shè)中的另一個(gè)共性便是其公開(kāi)透明性,。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇表示,，“美國(guó)在財(cái)政預(yù)算公開(kāi)方面的做法比較典型”,。
一是不斷完善法律體系，為預(yù)算信息公開(kāi)提供法理基礎(chǔ),。1966年開(kāi)始實(shí)施的《信息自由法案》明確了美國(guó)政府在向民眾提供信息方面的義務(wù)及細(xì)節(jié),。《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》和《政府陽(yáng)光法案》分別對(duì)預(yù)算制定和實(shí)施過(guò)程中專業(yè)委員會(huì)會(huì)議和聽(tīng)證會(huì)這兩種會(huì)議形式,，提出了明確的信息公開(kāi)要求,。而《電子信息自由法修正案》則擴(kuò)展了信息公開(kāi)的渠道。
二是在政府和國(guó)會(huì)內(nèi)專設(shè)相關(guān)部門(mén),，便于預(yù)算制定各個(gè)環(huán)節(jié)的信息全面公開(kāi),。美國(guó)參眾兩院預(yù)算委員會(huì)和撥款委員會(huì)、眾議院籌款委員會(huì),、參議院金融委員會(huì),、國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室、總統(tǒng)預(yù)算辦公室,、政府審計(jì)辦公室,、稅務(wù)聯(lián)舍委員會(huì)等機(jī)構(gòu)按照法律規(guī)定及時(shí)將各自負(fù)責(zé)的預(yù)算工作信息向大眾公布。
三是預(yù)算全流程公開(kāi)透明,，提高民眾參與度。美國(guó)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)要求從預(yù)算方案到預(yù)算審計(jì)的整個(gè)過(guò)程中的信息均對(duì)外公布,。這樣,，公眾可以在獲得充分知情權(quán)的前提下，通過(guò)各種渠道發(fā)表觀點(diǎn),，相關(guān)團(tuán)體也可以通過(guò)游說(shuō)等措施表達(dá)各自利益訴求,，使預(yù)算在成為法案前獲得最大程度的共識(shí),。
四是推動(dòng)信息公布內(nèi)容全面、易懂,。以政府支出預(yù)算為例,，每個(gè)部門(mén)的支出被分為政府經(jīng)營(yíng)支出、對(duì)地方政府的補(bǔ)助和資本項(xiàng)目支出,。其中,，政府經(jīng)營(yíng)性支出詳細(xì)列出了該部門(mén)工作人員的總數(shù)、人員經(jīng)費(fèi)(工資福利支出),、差旅費(fèi),、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、合同服務(wù)費(fèi)和設(shè)備維護(hù)費(fèi),。為方便公眾看懂預(yù)算,，美國(guó)政府預(yù)算報(bào)告按照政府職能對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行分類，包括普通公共服務(wù)與公共安全,、社會(huì)服務(wù),、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等，每個(gè)部門(mén)的預(yù)算使用計(jì)劃,、使用目的及實(shí)際支出等情況一目了然,。
五是搭建“友好型”發(fā)布渠道，便于民眾獲取信息,。美國(guó)政府每年都將所有與聯(lián)邦政府預(yù)算和財(cái)務(wù)有關(guān)的正式文件通過(guò)互聯(lián)網(wǎng),、新聞媒體、出版物等渠道向社會(huì)公布,。政府部門(mén)及各州議會(huì)的官網(wǎng)上均有各種預(yù)算報(bào)告的鏈接,。相關(guān)信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)也充分考慮到了公眾的使用便捷性，提供了多種檢索模式和方法,。此外,，美國(guó)還有諸如得州公共政策基金會(huì)的民間組織，負(fù)責(zé)提供更為詳盡的政府財(cái)政預(yù)算信息,。
專業(yè)化管理提高運(yùn)行效率
專家們普遍認(rèn)為,，除了法治化和透明化之外，國(guó)外構(gòu)建完善財(cái)稅體系還離不開(kāi)科學(xué)化,、專業(yè)化的管理,。
首先，行政財(cái)政體制扁平化讓政策“一竿子到底”,。北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文說(shuō),，精簡(jiǎn)行政財(cái)政層級(jí)是發(fā)達(dá)國(guó)家提高財(cái)政管理效率、避免財(cái)權(quán)事權(quán)模糊推諉的重要手段。上世紀(jì)90年代末,，英國(guó)政府大力推動(dòng)地方政府組織層級(jí)精簡(jiǎn),，除英格蘭部分地區(qū)外，其他地區(qū)均簡(jiǎn)化為一級(jí)政府,。在中央級(jí)財(cái)稅機(jī)構(gòu)以下,，英格蘭、蘇格蘭,、威爾士和北愛(ài)爾蘭四個(gè)地區(qū)政府只有財(cái)政局,，不設(shè)稅務(wù)局，郡,、區(qū)政府也只設(shè)有財(cái)政局且只有郡財(cái)政局下設(shè)稅務(wù)部門(mén),。日本財(cái)稅體系則分為中央和地方自治體(地方政府)兩級(jí)，都道府縣和市町村共同構(gòu)成地方自治體,，但在財(cái)稅關(guān)系上互不隸屬,，均直接受中央財(cái)政管理。
法國(guó)行政和財(cái)政體制則按中央,、大區(qū),、省和市鎮(zhèn)分為四級(jí)，但除中央之外的三級(jí)地方政府自主權(quán)十分有限,。以教育領(lǐng)域?yàn)槔�,，法�?guó)中央政府為學(xué)齡兒童頒發(fā)“義務(wù)教育券”，學(xué)校憑收到的“義務(wù)教育券”直接從中央財(cái)政領(lǐng)取資金,。這種“一竿子插到底”的轉(zhuǎn)移支付模式得益于行政財(cái)政管理的扁平化,。
其次，探索創(chuàng)新財(cái)稅體系管理機(jī)制,，提高機(jī)制運(yùn)作效率,。楊志勇介紹說(shuō)，近年來(lái),，澳大利亞,、新西蘭等國(guó)探索將預(yù)算與其他管理相結(jié)合，要求各機(jī)構(gòu)衡量績(jī)效并評(píng)價(jià)運(yùn)行成果,、開(kāi)發(fā)信息庫(kù)和報(bào)告制度以實(shí)施問(wèn)責(zé)制,。具體來(lái)說(shuō)，通過(guò)設(shè)定數(shù)量指標(biāo),、質(zhì)量指標(biāo),、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)等多項(xiàng)指標(biāo),，評(píng)判公共部門(mén)的績(jī)效,、未來(lái)工作目標(biāo)是否與政府政策、優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)和社會(huì)需求相一致，以及具體工作計(jì)劃是否具有合理性等,。
美澳等國(guó)還發(fā)布了有關(guān)評(píng)判成果和產(chǎn)出的規(guī)范指南，并制定了績(jī)效報(bào)告的編制格式,。產(chǎn)出的質(zhì)量指標(biāo)通常涉及有形的,、客觀的指標(biāo)(如及時(shí)性和準(zhǔn)確性)和無(wú)形的、解釋型的數(shù)據(jù)(如客戶滿意度),；產(chǎn)出的數(shù)量指標(biāo)可以是處理投訴或申請(qǐng)的次數(shù),；委托經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要有關(guān)實(shí)現(xiàn)撥款、轉(zhuǎn)移支付或救濟(jì)金支付之類目標(biāo)的指標(biāo),。
這種績(jī)效評(píng)價(jià)體系有助于決策者改進(jìn)資源分配決策,，也有助于公眾評(píng)價(jià)公共部門(mén)的運(yùn)作效率，從而激勵(lì)公共部門(mén)努力提高效率,。
第三,，培養(yǎng)納稅人社會(huì)理念，夯實(shí)財(cái)稅體系根基,。喬寶云,、國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣等專家不約而同地提到了成熟的納稅人社會(huì)理念在國(guó)外構(gòu)建財(cái)稅體系中的重要作用。喬寶云說(shuō),，在美國(guó),，人人都擁有一張九位數(shù)的社保卡,，“你的納稅記錄,、信用等級(jí)、金融投資,、個(gè)人保險(xiǎn),、債務(wù)情況、犯罪記錄等所有信息都在其中,，你去公司應(yīng)聘工作,、在銀行開(kāi)立賬戶、去政府申請(qǐng)服務(wù)等等所有社會(huì)活動(dòng)都與之密切相關(guān),�,！蓖跣V認(rèn)為，這種技術(shù)手段的應(yīng)用,，使每個(gè)人都更清楚個(gè)人在整個(gè)國(guó)家財(cái)稅體系中的定位,，客觀上比法律條文更有助于公民形成納稅意識(shí)。
記者在美國(guó)紐約州和新澤西州調(diào)研期間,，從一張張商場(chǎng)購(gòu)物小票中發(fā)現(xiàn),，同樣一件價(jià)格超過(guò)110美元的衣服，在紐約州需要交納消費(fèi)稅，在新澤西州則不需要,；即便是在紐約州內(nèi),，這件衣服在紐約市的消費(fèi)稅率為8.875%，而在中央山谷市則只有4.125%,。消費(fèi)者不管身處何地,，在互聯(lián)網(wǎng)商店購(gòu)買的同一種商品由于送貨地址所在的州不同，稅率也會(huì)呈現(xiàn)明顯差別,，網(wǎng)購(gòu)賬單上均會(huì)清楚標(biāo)注,。
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挪威：用制度推動(dòng)現(xiàn)代化財(cái)政管理 |
| 記者
李國(guó)榮/奧斯陸報(bào)道 |
根據(jù)“國(guó)際預(yù)算伙伴關(guān)系”(一個(gè)以動(dòng)政府改善預(yù)算來(lái)減少貧困為宗旨的非政府組織)發(fā)布的2012年“公開(kāi)預(yù)算指數(shù)”，挪威在全球100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名第五位,，僅次于新西蘭,、南非、英國(guó)和瑞典,�,！肮_(kāi)預(yù)算指數(shù)”在一定程度上反映出挪威財(cái)政管理的水平，這與其從上世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始著力提升國(guó)家財(cái)政預(yù)算透明度,、預(yù)算資金分配合理性和公共開(kāi)支可控性密不可分,。
預(yù)算編制高度透明
一般來(lái)說(shuō)，挪威政府預(yù)算案從開(kāi)始編制到議會(huì)最終審議通過(guò)需要一年時(shí)間,。以去年12月啟動(dòng)編制的2014年預(yù)算案為例,，今年1月，挪威財(cái)政部收到各部門(mén)基本開(kāi)支預(yù)估數(shù),；2月,，各部門(mén)將擬實(shí)施的新政策所需開(kāi)支建議匯集至財(cái)政部；3月,，由全體內(nèi)閣成員參加的第一次預(yù)算會(huì)議確定各部門(mén)基本開(kāi)支封頂數(shù)和新政策所需開(kāi)支封頂數(shù),；8月，第二次內(nèi)閣預(yù)算會(huì)議確定2014年將采取的新政策和各部門(mén)預(yù)算開(kāi)支數(shù),，并敲定稅收政策調(diào)整建議,；10月中旬，政府將向議會(huì)提交編制好的預(yù)算案及相關(guān)文件,，包括國(guó)家財(cái)政收支預(yù)算(白皮書(shū)),、預(yù)算建議案(黃皮書(shū))和稅收調(diào)整法案。每個(gè)部門(mén)各自的預(yù)算文件作為附錄附在黃皮書(shū)后面,。
挪威議會(huì)對(duì)國(guó)家預(yù)算擁有最終決定權(quán),。由18名議員組成的議會(huì)金融和經(jīng)濟(jì)事務(wù)常設(shè)委員會(huì)先對(duì)政府提交的預(yù)算文件進(jìn)行審讀，必要時(shí)會(huì)要求相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人,、統(tǒng)計(jì)局或議會(huì)聘請(qǐng)的專家小組出席聽(tīng)證會(huì)回答問(wèn)題,。常設(shè)委員會(huì)最遲在11月20目前向議會(huì)提出審議建議,。議會(huì)最遲在12月15日前審議通過(guò)政府財(cái)政開(kāi)支預(yù)算。
在挪威,，預(yù)算編制過(guò)程嚴(yán)禁向公眾公開(kāi),，也不允許任何知情者對(duì)外公布具體細(xì)節(jié)。但預(yù)算一旦提交議會(huì)審議后,，便須向社會(huì)公布,，不同利益團(tuán)體在此期間可通過(guò)各種方式提出意見(jiàn)，對(duì)預(yù)算審議施加影響,。在議會(huì)審議預(yù)算的過(guò)程中，挪威電視臺(tái)和電臺(tái)也會(huì)進(jìn)行直播,，公眾可申請(qǐng)旁聽(tīng),。
財(cái)政關(guān)系權(quán)責(zé)分明
挪威國(guó)家財(cái)政收入來(lái)源主要是稅收、石油基金年收益以及存款利息和國(guó)有股紅利,。近年來(lái),，挪威國(guó)家財(cái)政預(yù)算收入規(guī)模都在1.2萬(wàn)億挪威克朗(一挪威克朗約合1.03元人民幣)以上，預(yù)算開(kāi)支規(guī)模在一萬(wàn)億克朗左右,。中央政府與郡和地方政府嚴(yán)格按事權(quán)分配財(cái)政收入,。
挪威法律規(guī)定，中央政府負(fù)責(zé)高等教育,、醫(yī)院和專業(yè)化衛(wèi)生保健,、社會(huì)保險(xiǎn)、武裝力量,、國(guó)家級(jí)公路網(wǎng),、鐵路、勞動(dòng)培訓(xùn),、法院,、警察、外交及難民移民政策,�,？ふ�(fù)責(zé)高中教育、兒童福利機(jī)構(gòu),、郡級(jí)公路,、交通和博物館。市一級(jí)政府則負(fù)責(zé)幼兒園,、兒童福利,、中小學(xué)教育、公共圖書(shū)館,、基礎(chǔ)衛(wèi)生保健,、福利對(duì)象資助,、老人和殘疾人照顧、消防,、港口,、市政道路、供水,、排污,、垃圾收集處理、土地使用規(guī)劃及住房和商用房建設(shè)規(guī)劃等,。
在此基礎(chǔ)上,，挪威由中央、郡和地方政府共享的稅種主要包括個(gè)人凈收入(毛收入抵扣各種法定減免額后的收入)所得稅,、公司所得稅和凈資產(chǎn)稅,。個(gè)人凈收入所得稅稅率為28%，各級(jí)政府分成比例每年可能會(huì)有所調(diào)整,。以2010年為例,，中央政府提成12.55%，郡政府提成2.65%,，地方政府提成12.8%,。
公司所得稅主要由中央政府征收，郡政府和市政府分成比例很低,。2010年,，挪威中央政府公司所得稅收入達(dá)589億克朗，郡政府和市政府分別收入2億和13億克朗,。凈資產(chǎn)稅則只有36.1%歸中央財(cái)政,，其余63.9%歸地方政府財(cái)政。房產(chǎn)稅征收由各地市政理事會(huì)自行決定,。挪威429個(gè)市級(jí)行政區(qū)中,，有一多半征收房產(chǎn)稅。
其余所有稅收,，包括增值稅,、高收入調(diào)節(jié)稅、關(guān)稅,、特種商品消費(fèi)稅,、油氣資源稅、社保費(fèi)等全部歸中央財(cái)政,。2010年,，挪威稅收總收入將近1.06萬(wàn)億克朗，其中中央政府稅收收入9097億克朗,，19個(gè)郡政府稅收收入225億克朗,，429個(gè)市政府收入1243億克朗,。
嚴(yán)格控制公共開(kāi)支
奧斯陸市政府財(cái)務(wù)預(yù)算部門(mén)官員薩格爾沃默告訴記者，挪威各級(jí)政府部門(mén)依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息處理技術(shù),，建成了互聯(lián)互通的公共開(kāi)支支付控制平臺(tái),。通過(guò)這一平臺(tái)，上級(jí)部門(mén)和審計(jì)部門(mén)可以隨時(shí)查閱每一筆公共開(kāi)支的詳情,。
薩格爾沃默以?shī)W斯陸公共開(kāi)支支付控制系統(tǒng)為例介紹說(shuō),，如果某個(gè)幼兒園購(gòu)買了商品或服務(wù)，賬單會(huì)送到幼兒園,，園長(zhǎng)和另一位幼兒園工作人員共同簽字后掃描,，再把掃描件發(fā)送到區(qū)級(jí)支付中心。支付中心審核無(wú)誤后,，向商品或服務(wù)提供商支付費(fèi)用,。支付一旦完成，支付記錄便被立即發(fā)送到獨(dú)立的審計(jì)系統(tǒng),。
在政府采購(gòu)領(lǐng)域，挪威規(guī)定,，政府部門(mén)采購(gòu)只能選擇經(jīng)過(guò)資格認(rèn)證在支付控制系統(tǒng)中登記備案的商家,，并且單筆超過(guò)50萬(wàn)克朗的采購(gòu)必須啟動(dòng)正規(guī)招投標(biāo)程序。如果某單位在一段時(shí)間內(nèi)連續(xù)采購(gòu)?fù)瑯踊蛳嗨粕唐坊蚍⻊?wù),，支付控制系統(tǒng)會(huì)發(fā)現(xiàn)并報(bào)告,。即便是一時(shí)難以發(fā)現(xiàn)的小額采購(gòu)違規(guī)行為，經(jīng)過(guò)二至三年,，支付控制系統(tǒng)的偏差分析識(shí)別功能也能發(fā)現(xiàn)并報(bào)告異常,。
