備受關(guān)注的全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議召開在即,,土地制度和戶籍制度改革再次成為城鎮(zhèn)化背景下的核心議題,。雖然每年有1000多萬農(nóng)民工進(jìn)入城市,,但現(xiàn)行土地制度和戶籍制度方面的制度藩籬和“隱性”門檻,,使得“農(nóng)民工市民化”這一新型城鎮(zhèn)化的核心難以做實(shí),。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,,一些城市利用居住證制度設(shè)置學(xué)歷,、技能,、投資等新門檻已成為普遍現(xiàn)象,,或者存在只改變戶籍,、未改善生活居住條件和福利水平的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。而當(dāng)前的土地制度使得農(nóng)民難以真正“走出去”和“留下來”,,一些地方的戶籍改革試點(diǎn)中,,甚至出現(xiàn)了原有城市戶籍人口希望換成農(nóng)村戶籍的“逆城市化”現(xiàn)象。
門檻高 農(nóng)民工身份難轉(zhuǎn)變
作為戶籍制度改革的過渡性政策,,居住證制度已在多地探索實(shí)行,。據(jù)全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)材料,上海,、浙江,、廣東,、江蘇、北京等地都將居住證與在當(dāng)?shù)芈鋺粝鄴煦^,。然而,,居住證已經(jīng)成為了農(nóng)民工落戶新限制。
“自由遷徙”,,首次出現(xiàn)在今年的政府工作報(bào)告中,,報(bào)告提出要為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境,。而戶籍制度正是城鎮(zhèn)化過程中改革呼聲最高的制度藩籬之一,。
去年2月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》,,要求今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè),、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施,,不要與戶口性質(zhì)掛鉤,,繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。十八大報(bào)告中再次明確提出,,要加快改革戶籍制度,,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
從近年來各地的實(shí)踐和國務(wù)院的政策來看,,當(dāng)前戶籍制度改革基本上遵循著“積極穩(wěn)妥”的思路,。特別是對(duì)于農(nóng)民工在大城市的落戶問題,現(xiàn)有的政策還比較謹(jǐn)慎,,以防“有的地方不分城市類別不顧城市綜合承載能力,,一味放寬落戶城市的條件”。
據(jù)了解,,2000年,,我國全面放開了縣以下城鎮(zhèn)的落戶限制;2011年,,全面放開了農(nóng)民進(jìn)入中小城市的落戶限制,;2012年,首次放開地級(jí)市戶籍,,部分大城市和特大城市戶籍制度也在進(jìn)行探索,。
不久前,廣州市取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分,,統(tǒng)一登記為“居民戶口家庭戶”,,引發(fā)人們對(duì)于戶籍制度改革加速推進(jìn)的猜想。此外,,河北,、遼寧,、江蘇、山東,、重慶,、四川、廣西等10多個(gè)省區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分,,統(tǒng)稱為“居民戶口”,。
有專家指出,一些地方戶籍制度改革存在“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象,,即直接把農(nóng)民的戶籍變了,,但并沒有改變他們生產(chǎn)和生活居住條件,這樣的戶籍改革沒有意義,。北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷認(rèn)為,,依附在戶籍上的社保、醫(yī)療,、教育、養(yǎng)老等問題不是公安部門和戶籍制度本身能夠解決的,,戶籍放開之后,,更重要的是解決農(nóng)民進(jìn)城的問題,真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,。
記者了解到,,不少地方在居住證、戶籍,、公共服務(wù)方面設(shè)置學(xué)歷,、技能、投資等諸多門檻已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象,。比如2010年至2012年5月,,廣東省通過積分入戶的大約為農(nóng)民工總量的百分之一,73.7%的積分入戶者具有一定職稱或者嚴(yán)苛的職業(yè)資格,。
今年7月1日起,,上海開始實(shí)行居住證積分制度。根據(jù)居住證積分制,,持有居住證,、總積分標(biāo)準(zhǔn)分值達(dá)到120分的外來人口,可以享受子女教育,、異地高考,、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理,、住房,、基本公共衛(wèi)生,、計(jì)劃生育等公共服務(wù)待遇。獲得積分的基礎(chǔ)指標(biāo)包括年齡,、教育背景,、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級(jí)、在上海市工作及繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)年限等,。
對(duì)于大量外來務(wù)工者來說,,特別是那些低文化水平的人,由于難以拿到120分的標(biāo)準(zhǔn)分,,仍然都擋在門外,。而且居住證和上海戶籍相比,仍然存在差距,,比如不能享受上海市低保待遇,,不能申請(qǐng)購買保障房等。
近日有媒體報(bào)道稱,,由公安部牽頭制定的“居住證管理辦法”草案已經(jīng)提交至國務(wù)院法制辦,,有望在年內(nèi)推出。其中較大的突破在于,,居住證將不設(shè)置人才門檻,,覆蓋所有外來人口。
負(fù)擔(dān)重 地方財(cái)政力不能支
戶籍制度改革最終要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化,,還需要社保,、財(cái)稅、土地政策等一系列改革配套,。在實(shí)際操作中,,很多城市不愿意放開戶籍還有現(xiàn)實(shí)的考慮,主要就是因?yàn)榈胤截?cái)力難以承擔(dān)農(nóng)民工市民化的高成本,。
有測(cè)算稱,,一個(gè)典型農(nóng)民工市民化(包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員,、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻不久前對(duì)湖北省六個(gè)三線城市進(jìn)行了調(diào)研,,他認(rèn)為農(nóng)民工市民化有六項(xiàng)成本,包括隨遷子女教育成本,、醫(yī)療保障成本,、養(yǎng)老保險(xiǎn)成本、民政部門的其他社會(huì)保障支出,、社會(huì)管理費(fèi)用和保障性住房支出,。
廣東省的一位地方官員告訴記者,雖然國家和各省均出臺(tái)了基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃和方案,,但對(duì)于承擔(dān)基本公共服務(wù)的地方政府來說,,服務(wù)需求越來越多,,財(cái)政上的壓力越來越大,而國家和省級(jí)財(cái)政稅收政策沒有調(diào)整,,各省的政策存在差異,,無法對(duì)接。要將龐大的外來人口全部納入公共服務(wù)均等化的統(tǒng)籌范圍絕非易事,,即使是北京,、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)財(cái)政充裕的城市也難以承擔(dān),。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為,,一次性將外來人口全部改成城市戶籍人口,不僅對(duì)地方財(cái)政形成較大壓力,,也將會(huì)出現(xiàn)人口倒掛情況,。因此,戶籍制度改革應(yīng)分期分批實(shí)施,,重點(diǎn)解決長期舉家遷徙,,在城鎮(zhèn)就業(yè)多年有穩(wěn)定居住條件的居民。促使他們通過戶改在就業(yè)和居住地落戶,。與此同時(shí),,對(duì)于沒有解決戶籍的居民,應(yīng)先通過縮小公共服務(wù)差距解決農(nóng)民工市民化問題,。
在李鐵看來,像北京上海這樣的大城市根本沒有辦法進(jìn)行戶籍制度改革,,因?yàn)樗鼈兗辛巳珖詈玫馁Y源,,福利基本上接近于發(fā)達(dá)國家了。對(duì)于中國的一個(gè)城市,,要解決戶籍,,同時(shí)要解決含在戶籍上的公共福利,意味著政府的支出一定會(huì)向這方面傾斜,,會(huì)使原來的居民福利受到很大的影響,。
有專家認(rèn)為,深化城鎮(zhèn)化配套改革需要在中央政府和地方政府以及政府企業(yè)和個(gè)人之間構(gòu)建多元化的成本分擔(dān)機(jī)制,。比如應(yīng)該建立“人錢”掛鉤機(jī)制,,即根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工定居的規(guī)模,每年定向給予財(cái)政補(bǔ)助,,以激勵(lì)城市吸納外來人口,。
記者了解到,備受關(guān)注的“國家中長期新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”中,,作為地方財(cái)政重要來源的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)有望會(huì)進(jìn)行改變,。未來我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配規(guī)模將一改之前以戶籍人口認(rèn)定方式,,更多考慮常住人口因素,根據(jù)常住人口規(guī)模進(jìn)行認(rèn)定,,以做到根據(jù)地方實(shí)際行動(dòng)真正合理分配公共資源,。
安居憂 進(jìn)城農(nóng)民難舍土地
30多年前的城鎮(zhèn)化發(fā)端于農(nóng)民從土地的束縛中解放出來,由此出現(xiàn)了全世界最大規(guī)模的人口流動(dòng),。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中,,土地制度改革仍是關(guān)鍵因素。
一些在北京,、深圳打工的農(nóng)民工接受采訪時(shí)對(duì)記者說,,由于不清楚未來土地政策的變化,他們對(duì)于在城市里安家仍心存后顧之憂,。
中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉認(rèn)為,,在缺乏穩(wěn)定的定居預(yù)期的情況下,外出的農(nóng)民工不敢轉(zhuǎn)讓承包土地的經(jīng)營權(quán),,更不愿意放棄已經(jīng)閑置的宅基地,,造成在最嚴(yán)格的土地管理制度下,土地的生產(chǎn)和生活利用率卻有所下降,。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧曾表示,,在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中,土地確權(quán)要先行一步,。他甚至認(rèn)為,,土地確權(quán)堪比另一次“土改”。
事實(shí)上,,土地確權(quán)被看作保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)性工作,。通過確權(quán),農(nóng)民能夠拿到依法登記,、具有法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證和宅基地使用權(quán)證,,獲得更加穩(wěn)定的預(yù)期,在城鎮(zhèn)化過程中真正能夠“走得出去”,。
2012年底,,國土部已基本完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)工作,農(nóng)業(yè)部門則提出用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,,妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn),、四至不清等問題。
成都作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),,從2008年開始推行以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,。通過確權(quán)頒證,農(nóng)民獲得了集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán),,使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)更為全面,。
據(jù)北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組的研究,成都土地制度改革的路線圖是,,在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上,,以土地指標(biāo)交易帶動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治,加大集體土地流轉(zhuǎn),、推動(dòng)土地資源的市場化配置,、促進(jìn)城市化。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長孔祥智認(rèn)為,,隨著農(nóng)村土地所有權(quán),、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)得到強(qiáng)化,再通過征地制度改革,,將約束地方政府征地行為,,大大提高征地補(bǔ)償水平和土地利用效率,并改變此前粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式,。
清華大學(xué)教授蔡繼明則提出“農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化”的概念,,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下,不經(jīng)過土地征用,,在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟(jì)成果的城市化模式,。
蔡繼明認(rèn)為,農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益,,體現(xiàn)了農(nóng)民當(dāng)家作主的地位,,使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成果,縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾,,同時(shí)也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),。
脫鉤難 “逆城市化”現(xiàn)象顯露
因?yàn)檗r(nóng)民市民化和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利掛鉤,在重慶,、成都等地的戶籍改革試點(diǎn)中,出現(xiàn)了不少“逆城市化”的現(xiàn)象,。一些農(nóng)民工不愿意要城市的戶口,,甚至于很多原有城市戶籍的人口,希望換成農(nóng)村戶籍,,以分得田地,,享受城鎮(zhèn)化帶來的紅利。
前幾年,,一些地方在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中實(shí)行“宅基地?fù)Q房,、土地?fù)Q社保”的政策,,實(shí)際上還是打著土地的主意,。比如重慶曾經(jīng)提出農(nóng)民進(jìn)城的“三件舊衣”(農(nóng)民的承包地,、宅基地、林地)換“五件新衣”(包括養(yǎng)老保險(xiǎn),、醫(yī)療保險(xiǎn),、子女讀書、就業(yè),、住房)的政策,,一度引起了很大爭議。
據(jù)全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié),,即使是在成都市,,改革也沒有完全擺脫對(duì)農(nóng)村土地的依賴關(guān)系。在城鎮(zhèn)保障性住房和失業(yè)保險(xiǎn)等方面,,還是根據(jù)居民是否擁有農(nóng)村土地進(jìn)行了區(qū)別對(duì)待,,比如居民如果在農(nóng)村仍然擁有宅基地和相應(yīng)的房產(chǎn),那么在城鎮(zhèn)就不能享受保障性住房,;居民在農(nóng)村仍然擁有承包地和林地,,就不能享受到基本的失業(yè)保險(xiǎn)。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田認(rèn)為,,農(nóng)民的宅基地與承包地其實(shí)一直在承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障職能,,所以目前的城鎮(zhèn)化還是不要急于去沒收農(nóng)民的地與房。如果再出現(xiàn)2008年式的金融危機(jī),,上千萬甚至幾千萬人失業(yè)了,,農(nóng)村回不去了,宅基地與承包地沒有了,,可能會(huì)引發(fā)大問題,。
專家認(rèn)為,農(nóng)民應(yīng)該帶著土地權(quán)利進(jìn)城,,轉(zhuǎn)為市民后也保留其原有的土地權(quán)利,,或采取市場化的退出機(jī)制。即使“土地?fù)Q社�,!本哂泻侠硇�,,其前提也必須是農(nóng)民能夠獲得和城里人同等的社會(huì)保障。
中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林建議,,一方面要盡快剝離土地的社會(huì)保障功能,,尤其是在農(nóng)村土地得不到物權(quán)保障、不能抵押貸款的情況下,,不能硬性要求農(nóng)民工以放棄土地權(quán)利為代價(jià)來獲得城市基本公共服務(wù),;另一方面要切實(shí)保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下,建立完善的農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,、出租,、抵押、入股的相關(guān)制度安排,。
國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的分析稱,,城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,要保護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵在于建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度,,鼓勵(lì)農(nóng)民帶著土地權(quán)利進(jìn)城做市民,,保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán),明確農(nóng)民對(duì)農(nóng)村整理節(jié)約出的建設(shè)用地享有收益權(quán),,確立以土地市場價(jià)值為土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量依據(jù)等,。
據(jù)了解,國土資源部已經(jīng)考慮在加快完善農(nóng)村醫(yī)療,、養(yǎng)老等保障制度的前提下,,逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。而目前浙江,、安徽,、廣東等地也已著手進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作,意在探索建立宅基地流轉(zhuǎn)制度,,真正體現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,,讓農(nóng)民帶著“第一桶金”進(jìn)城。
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“生活戴了個(gè)緊箍咒” |
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——農(nóng)民工老王的進(jìn)城路 |
記者 白田田
北京報(bào)道 |
農(nóng)民工老王還清楚地記得,,2000年4月29日,,那天他剛來到北京時(shí),心里犯起了嘀咕:“北京是國家的首都,,我一個(gè)農(nóng)村的老百姓,,它能容納我嗎?”
那一年,,老王38歲,,已經(jīng)是三個(gè)孩子的父親。由于當(dāng)時(shí)在山東單縣老家蓋新房,,加上母親生了場大病,,老王欠下2萬多元的外債,這逼著他不得不離開農(nóng)村去謀生活,。
老王想得很明白,要掙錢就得在人多和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市,,“走不出去,,就不知道外面的天有多大,地有多寬”。
沒過幾天,,老王在北京南五環(huán)外的一家建材廠找到了工作,,在裝配車間里看管物料。他很能干,,做事有頭腦,,又是高中學(xué)歷,很快在工廠里立住了腳,。
剛開始時(shí)每個(gè)月工資不到800元,,他一直在城市里尋覓著其他掙錢機(jī)會(huì)。第二年,,老王帶著老家的媳婦來到北京,,在工作之外幫媳婦擺小攤,賣些炸丸子和糖糕之類的小吃,,每個(gè)月能額外賺2000元,。
如今,老王已經(jīng)是建材廠成品庫的主管,。平時(shí)愛好寫點(diǎn)散文和小詩的老王說,,生活戴著一個(gè)緊箍咒,包括家庭關(guān)系,、世俗觀念,,也包括戶口限制,這些都是很大的約束,。
老王說,,農(nóng)村人智商不比城里人低,而城里人享受到的東西更多,,很多城里人還看不起農(nóng)村來的打工者,。比如剛來北京工作時(shí),公司不給農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn),,還讓每個(gè)人簽字,,聲明“我不愿意交保險(xiǎn)”。最近兩三年,,由于國家的強(qiáng)制政策,,老王所在的公司才開始給他們繳納養(yǎng)老金。
其實(shí)這么多年來,,老王一直試圖打破這些生活中的緊箍咒,。早在1979年夏天,剛剛高中畢業(yè)的他就偷偷離開老家去山西打工,,算得上是改革開放后第一批離土離鄉(xiāng)的農(nóng)民工,。
由于戶口不在山西,,老王找不到正式工作,合同工也只要本地人,,他只能到親戚的建筑隊(duì)做事,。頭一天的活就是挖基槽,要2米寬1米深,,一鎬一鎬地刨,,干下來雙手滿是血泡,晚上躲在被窩里“眼淚花花流,,越想越難過”,。
最后老王還是堅(jiān)持了下來,接著又到一家煤炭公司幫老板收貨,、看料和卸車,,他的想法很簡單,就是為了改變家庭的貧窮面貌,。兩三年后,,他用工作的積蓄給家里蓋了三間瓦房,從山西買了名牌自行車,、縫紉機(jī)和上海牌手表帶回老家,,并且很快在家里娶了媳婦。
煤炭公司老板器重老王,,勸他說,,“你們那里發(fā)展慢,還是來山西吧,,可以把老人接過來,,我?guī)湍阍谶@邊落戶”。老王心動(dòng)了,,但由于媳婦在山西水土不服,,他還是在1987年選擇回到了山東單縣的農(nóng)村,重新當(dāng)起了農(nóng)民,,只是偶爾會(huì)去到外地打工或者販賣些農(nóng)產(chǎn)品,。
多年后,老王再次離開農(nóng)村來到北京打工時(shí),,他已沒有了在外安家的想法,。老王對(duì)他的子女說,你們想在哪買房,,想在哪發(fā)展,,那是你們的事。對(duì)于老王而言,,他計(jì)劃干到60歲退休后,,回到縣城居住,。
讓老王欣慰的是,他的三個(gè)子女都已經(jīng)在北京成了家,,有了各自的小孩,大女兒還在北京五環(huán)外的黃村買了房,。老王則于2007年在單縣縣城為老兩口買了套房子,,當(dāng)時(shí)的房價(jià)是每平米1400元,相比北京來說便宜許多,。
在縣城房子幾十米遠(yuǎn)的地方,,就是護(hù)城河公園,常有老年人在那里下棋,、跳舞,。老王想象著自己退休后每天溜達(dá)到公園里參加活動(dòng),鍛煉身體,。他還準(zhǔn)備在小區(qū)里開個(gè)超市,,“不是為了掙錢,而是為了享受生活,,老了就一定要開開心心,,不然會(huì)感到孤單”。
如果說老王是第一代到城市里打拼的農(nóng)民工,,還多少眷戀著農(nóng)村和農(nóng)村的土地,,“畢竟那是生咱養(yǎng)咱的根”。老王的第二代,、第三代已經(jīng)融入了城市,,土地和鄉(xiāng)村都不再是戴在他們頭上的緊箍咒了。
老王向記者說起一件小事:去年8月,,他帶著4歲的小孫女回山東老家,,小孫女跟爺爺說想要吃薯?xiàng)l。但老王不知道什么是薯?xiàng)l,,結(jié)果買回來的是蝦條,、紅薯干。后來,,老王帶著小孫女找到了縣城里的洋快餐店,。一進(jìn)門,小孫女立馬興奮地說,,“爺爺,,就是這里”。老王感嘆,,自己活了這么大把年紀(jì),,都還沒吃過薯?xiàng)l,,這就是城市和農(nóng)村的差距。
老王說,,現(xiàn)在政策有了變化,,他的孫輩們可以在大城市里就地上學(xué)。農(nóng)村人為城市的發(fā)展做出了貢獻(xiàn),,他們的子女應(yīng)該享受到同等的待遇,,將來應(yīng)該更加放開。