近日,，環(huán)保部公布了2012年度全國主要污染物總量減排核查處罰情況,，罕見地點了華電、神華,、中石化,、中鋁,、中石油等多家央企和地方龍頭企業(yè)的名。上述企業(yè)因脫硫設施不正常運行,、監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假而受到通報,，被環(huán)保部掛牌督辦，責令限期整改,，追繳二氧化硫排污費，并予以經(jīng)濟處罰,。
中央領導同志多次強調,，要建立責任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策,、造成嚴重后果的人,，必須追究其責任，而且應該終身追究,。面對依然嚴峻的空氣質量形勢,，強化行政監(jiān)管已成為全社會共識。但《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到,，對于正在參加“生態(tài)趕考”的各級政府及其環(huán)保部門,，行政權力的“介入”和“退出”并非一道非此即彼的單選題。
在環(huán)保監(jiān)管的缺位之處,，企業(yè)的治污設備或者拒不安裝,，或者裝而不用，尤其是治污企業(yè)和排污企業(yè)基于“減排成本最小化”的利益共識,，盲目追求低價招投標,，導致減排設備的質量堪憂。在環(huán)保監(jiān)管的越位之處,，“拍腦門”決策嚴重干擾了企業(yè)的正常生產,，剛剛建成,、尚未投運的治污設施因為頻繁變化的新政策而夭折，企業(yè)前期投入打了水漂,；企業(yè)被各級政府層層加碼的減排目標搞得喘不過氣,，減排工程不得不趕工期。
“守法成本高,，違法成本低”依然是中國環(huán)保的現(xiàn)狀,。霧霾治理的根本，正在于合理劃定政府,、市場,、社會三者的邊界，既守土有責,，又互不侵犯,，從而形成“空氣保衛(wèi)戰(zhàn)”的最廣泛統(tǒng)一戰(zhàn)線。
監(jiān)管“缺位”又“越位” 企業(yè)守法反吃虧
淘汰高污染產能,、大霧霾天企業(yè)限產,、簽訂減排“軍令狀”……今年以來，各級地方政府重拳出擊,，迎戰(zhàn)霧霾,。但《經(jīng)濟參考報》記者調研發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門在霧霾治理中同時存在著“監(jiān)管越位”和“監(jiān)管缺位”現(xiàn)象：一方面,，大型火電企業(yè)實施著全球最嚴的排放標準,，卻面臨環(huán)保部門“拍腦門”掀起的環(huán)保風暴，多頭監(jiān)管,、指標加碼,、政策頻變導致企業(yè)無所適從；另一方面,，“有法不依,、執(zhí)法不嚴、違法不究”現(xiàn)象仍存在,，一些企業(yè)斥巨資搞環(huán)保只能是賠錢賺吆喝,；另一些企業(yè)則寧可繳納排污費、行政罰金也不愿去治理污染,�,；鶎尤耸拷ㄗh，監(jiān)管部門應盡早從“越位點”退出,，把“缺位點”補上,，讓霧霾治理有章可循，有法必依,。
作為大氣污染物的“排放大戶”,，火電,、鋼鐵等企業(yè)內部人士紛紛向記者反映，當前的環(huán)保監(jiān)管體現(xiàn)出濃濃的“長官意志”,，相關政策的非延續(xù)性和“變通性”,，導致基層的火電廠、煉油廠難以招架,。
中國電力企業(yè)聯(lián)合會(簡稱“中電聯(lián)”)相關人士表示,，火電行業(yè)的排放標準已高于鋼鐵、水泥,，甚至脫硫率比美國還高,。但環(huán)保部門針對火電行業(yè)的政策頻變，政策出臺前并未征求行業(yè)協(xié)會意見,，也未設置政策落地的過渡期,，導致電力企業(yè)無所適從。某電力央企一位內部人士告訴記者,，環(huán)保部2012年剛剛實施《火電污染物大氣排放標準》,，2013年初又對47個大氣污染重點控制區(qū)實施“史上最嚴”的特別排放限制，造成剛剛建成的部分環(huán)保設施又要進行二次改造,，增加了環(huán)保設施的改造成本,。
上述央企人士還表示，大氣污染物的總量控制指標也面臨多頭監(jiān)管,。目前環(huán)保部既和發(fā)電集團簽定了總量減排責任書,，又和地方政府簽定了類似責任書。由于責任書完成情況會影響企業(yè)環(huán)評審批和對地方官員的問責,，一些地方政府在責任書的基礎上,，又對部分電廠的減排指標“層層下壓,，步步加碼”,，給企業(yè)整體安排減排任務造成了困難。
趕工期使得減排工程質量難以保證,。上述中電聯(lián)人士舉了個例子,，脫硝裝置的合理建設工期是一年，在地方政府的壓力下,，工期被縮短到七八個月,，甚至只有三個月�,！叭ツ暌呀�(jīng)有脫硝裝置,，剛建成就垮塌了，裝置是建在煙道里邊的,，煙道一被堵住,，整個機組都發(fā)不了電了,。”該人士說,。
一位不愿透露姓名的環(huán)保企業(yè)人士向記者反映,，在七八十米的高空持續(xù)作業(yè)，天天連軸轉,，天天提心吊膽,。該人士還時常聽到客戶這樣的抱怨：“國務院不還提出‘不趕工期’的安全生產要求嗎？但有的地方政府對火電廠是多幾個小時也不給,，就是強令某天晚上12點前必須啟動脫硝裝置,。”
為避免“拍腦門”決策,，接受采訪的工業(yè)企業(yè)和環(huán)保企業(yè)負責人認為,，應摒棄環(huán)保政策制定和執(zhí)行中的“長官意志”，盡快制定出臺PM2.5治理的中長期時間表和路線圖,。一方面,，避免微觀政策對市場的過度干預，明確企業(yè)的投資和回報預期,；另一方面,，避免政策頻變導致大氣污染治理產業(yè)大起大落，影響環(huán)保產業(yè)的健康發(fā)展,。
在越位之外,，環(huán)保監(jiān)管更多體現(xiàn)為缺位，國家環(huán)保政策常常遭遇“軟執(zhí)行”,。山西省一家焦化企業(yè)副總經(jīng)理表示,，上級部門出臺了環(huán)保新標準，要求今年起施行,，當?shù)赜幸话胍陨掀髽I(yè)不合格,。為照顧這些企業(yè)，地方政府自己給了2年“緩沖期”,，2年后才完全執(zhí)行,，“這是在淘汰還是鼓勵落后企業(yè)呢？”
“違法成本低,，守法成本高,。”一些企業(yè)投巨資搞環(huán)保,，卻陷入“劣幣驅逐良幣”的境地,。中部一家煤化工企業(yè)負責人訴苦說：“我們環(huán)保投入已超過1億元，包括除塵站,、脫硫設備等,，導致產品在價格競爭上處于劣勢,。公司產品每噸賣1100元，而別人每噸只賣1000元,，結果市場只認不搞環(huán)保企業(yè)的產品,。”
“違規(guī)排污有得賺”更成為企業(yè)違法排污的“護身符”,。甘肅省一化工企業(yè)負責人給記者算了一筆賬：年產1000萬噸的水泥廠,，如果投運減少大氣污染物排放的脫硝設備，每年將增加成本超過5000萬元,，但停用1天就能省幾十萬元,；即便被環(huán)保部門查處，最多也只是被罰款20萬元,。因此,，有的企業(yè)寧交罰款、排污費,，也不去治理,。
山西省太原市環(huán)保局相關負責人也有同感。該人士說,，一些企業(yè)只在應付上級檢查時才開啟環(huán)保設備,，平日里設備閑置或不能持續(xù)穩(wěn)定運行的情況時有發(fā)生。即便被逮個現(xiàn)行,，一般也只處罰10萬元上下,，起不到打擊作用。
“為有效遏制企業(yè)違法排污現(xiàn)象,，應加大環(huán)境違法執(zhí)法和懲處力度,！”中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合等專家呼吁，取消違法排污罰款最高限額規(guī)定,，采取“按日計罰”,，對企業(yè)違規(guī)排污的，一經(jīng)查實一罰到“死”,，從而形成強大的法律震懾力,，讓保護環(huán)境成為企業(yè)的理性選擇,。實際上,，上個月底提交全國人大常委會進行二審的《環(huán)境保護法》修正案草案已有類似規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位違法排放污染物，受到罰款處罰,，被責令限期改正,，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰,�,！钡捎凇鞍慈沼嬃P”條款一度在一審草案稿中被刪除,，該條款能否最終進入《環(huán)境保護法》還存在不確定性。
環(huán)保部部長日前在環(huán)保部黨組擴大會議上強調,，抓緊推動《大氣污染防治法》等法律法規(guī)的修訂,。對此，專家建議,，應該乘著相關法律修訂的東風,，設置一條不折不扣的法律“高壓線”，嚴厲打擊那些包庇違法排污企業(yè),、項目環(huán)評“睜只眼閉只眼”,、環(huán)境監(jiān)測弄虛作假的行政違法行為，并嚴肅處理相關部門責任人,。
污染企業(yè)罕排污 治污企業(yè)輕質量
《經(jīng)濟參考報》記者調研了解到,，由于環(huán)保監(jiān)管存在盲點和漏洞，部分治污企業(yè)和排污企業(yè)基于“利潤最大化”目標追求廉價環(huán)保,，致使環(huán)保產業(yè)亂象叢生,。對于治污設備的買方而言，有的企業(yè)雖然上馬了環(huán)保設備,，但平日里將其“束之高閣”,，管得嚴時才用來應付檢查。有的企業(yè)為了節(jié)約運營成本,，不按設計要求使用設備,，“小馬拉大車”造成環(huán)保“低效癥”,。對于治污設備的賣方而言,，有的企業(yè)為了兜售環(huán)保設備或服務，一味壓低價格,、趕工期以求中標,，導致低價次品占據(jù)市場。
記者來到甘肅省蘭州市內調研時發(fā)現(xiàn),，該市工業(yè)企業(yè)超過2000家,，當詢問這些企業(yè)的排污達標率時，蘭州市環(huán)保局局長閆子江面露難色地說：“這怎么說呢,？去檢測時都達標,，你一走基本都不達標。治污和排污就像一場博弈和斗爭,�,！�
“以往私人鋼廠購買我們的脫硫裝置，有一半都沒使用，今年霧霾嚴重,，政府管得嚴一些,，但仍有二三成的鋼廠沒用�,！北本├潞猸h(huán)保工程有限公司生產的供熱鍋爐除塵,、脫硫設備賣到西安、呼和浩特,、沈陽等國內多個城市,。公司總工程師楊文奇說，有業(yè)務往來的城市的供熱鍋爐中,，約10%至20%沒有使用環(huán)保設備,，尤其在小城市，鍋爐環(huán)保裝置的使用率更低,。
“政策嚴了就用,，不嚴就不用�,！睏钗钠娼o記者算了筆賬,，綜合各項環(huán)保費用，不用環(huán)保設備的鋼廠一年能省下至少數(shù)百萬元,，大的鋼廠能省下一兩千萬元,。
除了脫硫、脫硝設備投運率較低,，有的企業(yè)為了降低運營費用,，不顧大氣污染治理效果而盲目追求最低價中標，或不按設計要求使用設備,，“小馬拉大車”困局由此而生,。
中國環(huán)境保護產業(yè)協(xié)會脫硫脫硝委員會副秘書長路光杰說，以火電廠為例,，脫硫裝置按照設計初衷,，只能燒同一種品質的煤，如果煤的含硫量波動太大,，該環(huán)保裝置將無法正常運行,。脫硫裝置適用于低硫煤，但由于高硫煤比低硫煤便宜,，因此整個電力行業(yè)普遍使用高硫煤,，這會導致設備可靠性降低，難以按要求實現(xiàn)大氣污染物的減排,。
不只是排污企業(yè),，治污企業(yè)也在霧霾治理進程中扮演著不太光彩的角色。受訪專家表示,，受環(huán)境政策引導,，環(huán)保產業(yè)近年來發(fā)展迅速，但產品同質化嚴重,、無序競爭,、惡性競標等情況突出，部分企業(yè)為搶占市場份額,，提供的治污裝置價格甚至低于成本,，產品可靠性堪憂。
一方面,，日趨嚴格的排污要求增大了市場對治污設備的需求,。路光杰介紹說，“十二五”規(guī)劃提出,，現(xiàn)有機組要在2014年7月1日前完成符合《火電污染物大氣排放標準》的脫硫,、脫硝改造，這意味著,，排污企業(yè)要在短短兩到三年時間內開始集中上脫硝設備,，在現(xiàn)有的產能下，脫硝催化劑一下子出現(xiàn)了30%至40%的供需缺口,，有錢也買不到,。
另一方面，“從整個環(huán)保產業(yè)發(fā)展來看,，在激烈競爭中能長期保持好勢頭的企業(yè)并不多,，諸多短視的做法阻礙了行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展�,！敝袊Y源綜合利用協(xié)會技術裝備委員會理事馬炳權表示,。
具體而言，環(huán)保設備生產企業(yè)為趕工期而不惜頂著脫硫,、脫硝工程的環(huán)保,、安全風險進行生產，導致環(huán)保設備質量難以充分保障,。中電聯(lián)相關人士向記者透露,，有些項目總包企業(yè)接了太多的“交鑰匙”工程，既怕被太多活兒“撐死”,，又不愿意放棄市場機遇,，那就只有兩條路可走：一條路是招人，有的企業(yè)一年里擴招了幾百人甚至上千人,，在國內大學環(huán)境專業(yè)開設有限的情況下,，專業(yè)技術人員的培訓成為大問題,，現(xiàn)在恨不得工作一年的新員工就能當項目經(jīng)理；另一條路是工程轉包,，產業(yè)排名前20的企業(yè)把項目轉包給小施工隊,，導致項目質量難以保障。
此外,，由于目前環(huán)保企業(yè)同質化競爭嚴重,，為獲得更大的市場份額，環(huán)保企業(yè)多追求低價中標,，從而不惜犧牲脫硫,、脫硝裝備的產品質量。甘肅省環(huán)境保護產業(yè)協(xié)會秘書長衛(wèi)孺鵬說,，一臺兩噸的除塵器成本最起碼要5萬元,，有的企業(yè)用2萬元的成本就做下來了，價格很低但無法保證以后的正常運行,。
“我們參加競標時,，時常碰到招標方寫著最低價中標，他們不按國家排放標準而是自己制定入圍門檻,，不顧排污效果一味追求最低價,。有時鍋爐機械的脫硫裝置價格差3至4倍，有的報價比我們的成本都低,�,！北本┪魃叫赂删�除塵脫硫有限公司總經(jīng)理趙猛抱怨說。
北京利德衡環(huán)保工程有限公司總工程師楊文奇認為,，按國家標準,，脫硫設備能用30年，但實際上很多設備上了幾年就需要更換,，性能根本達不到標準,。尤其隨著環(huán)保監(jiān)管日趨嚴格，一些企業(yè)不得不重新改造環(huán)保裝置,，河北省唐山市約四成的私人鋼廠都拆了不合格環(huán)保裝置重新改建,，造成巨大的投資浪費。
有企業(yè)人士對記者坦言,，2000年至今,，脫硫行業(yè)的環(huán)保企業(yè)已經(jīng)被淘汰了三茬；最近的脫硝裝機容量正處于大的波峰,，如果重蹈脫硫行業(yè)的覆轍,，在產能急劇擴張之后，等待脫硝行業(yè)的,，將是另一個可以預見的大波谷,。
數(shù)據(jù)造假成“潛規(guī)” 垂直管理須完善
自今年起,，我國74個城市按空氣質量新標準開展監(jiān)測并實時發(fā)布PM2.5等信息。本月,，環(huán)保部正在對全國環(huán)境自動監(jiān)測工作質量進行專項檢查,。環(huán)保部總工程師萬本太對此強調，監(jiān)測數(shù)據(jù)質量不僅是環(huán)保人的生命線,，也是踐行生態(tài)文明不可逾越的紅線,。要樹立“不合格數(shù)據(jù)比沒有數(shù)據(jù)更可怕”的理念,。
然而,，一家環(huán)保監(jiān)測設備制造企業(yè)負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者：“環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)作假，已經(jīng)是這幾年的業(yè)內‘潛規(guī)則’,�,！痹撠撠熑苏f，有的地方政府采購設備時,，明確說希望數(shù)據(jù)能測低一些,。
多位基層環(huán)保人士坦言，以往有些地方監(jiān)測大氣環(huán)境質量時,，確實存在一些弄虛作假的情況,，包括刻意選擇質量好的監(jiān)測點位以及監(jiān)測結果偏低的儀器，這就解釋了很多環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)與公眾的真實感受偏差較大的原因,。
記者還了解到,，我國幅員遼闊，不同地區(qū)溫度,、濕度,、大氣壓力、顆粒物特征等存在較大差距,，受此影響,，PM2.5濃度也存在著極大的差異。然而,，目前全國各地PM2.5監(jiān)測儀器的采樣基準,、采購、安裝,、調試,、數(shù)據(jù)采集等相應標準并沒有統(tǒng)一，國家層面的質量控制標準也尚未出臺,，這也給數(shù)據(jù)造假埋下了伏筆,。
“即便監(jiān)測結果是準確的，但以往各地上報數(shù)據(jù)時采用傳真方式,，還是給違法修改數(shù)據(jù)提供了可能性,�,！焙颖毕群迎h(huán)保科技股份有限公司董事長李玉國說,。
對此,，環(huán)保部要求，強化質量控制,，通過軟件加密,、硬件加固、實時聯(lián)網(wǎng)發(fā)布等措施,，提升數(shù)據(jù)的準確性和可靠性,，并對各地的監(jiān)測工作進行嚴格檢查。李玉國等人認為,，聯(lián)網(wǎng)實時發(fā)布可以讓PM2.5等數(shù)據(jù)的準確性更高,，這是一個很大的進步。不過他們也承認,，如今的PM2.5監(jiān)測依然存在作假的空間,，因為監(jiān)測設備制造商提供硬件和部分軟件，還有一些軟件可由當?shù)乜刂啤?BR> 據(jù)李玉國和另外幾個業(yè)內人士分析,，監(jiān)測作假的原因包括減小輿論壓力,、避免社會恐慌，還包括一種情況,，即擔心環(huán)境質量數(shù)據(jù)太差會影響“官帽子”,。國務院常務會議近日就部署了大氣污染防治十條措施，要求加強人口密集地區(qū)和重點大城市PM2.5治理,，構建對各省(區(qū),、市)的大氣環(huán)境整治目標責任考核體系。
江蘇省環(huán)境監(jiān)測中心副主任張祥志也提醒說,，國家現(xiàn)在對PM2.5治理有一些時間限制,，比如到哪一年讓濃度降低多少，出發(fā)點是好的,。然而,，大氣污染治理有其內在規(guī)律，與當?shù)氐哪茉唇Y構,、產業(yè)結構乃至生活方式息息相關,，無法畢其功于一役。他建議,，統(tǒng)籌考慮各地實際情況,，注重長遠規(guī)劃和有序推進，而非追求一時的好看數(shù)據(jù),。
受訪專家進而建議,，要警惕PM2.5成為地方政府新的數(shù)據(jù)造假“重災區(qū)”,。中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合認為，國家將空氣污染治理提到前所未有的高度,，這一轉變值得肯定,，但也正因如此，少數(shù)基層干部可能會把PM2.5的監(jiān)測與治理看作一個政績工程,。
事實上,，治理空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，既是環(huán)保部門的責任,，也有環(huán)保部門的無奈,。“環(huán)保工作處在夾縫之中,，”原國家環(huán)保局首任污控司司長王漢臣感慨道,，“基層環(huán)保部門既要聽從環(huán)保部這個‘婆婆’,，又要聽從當?shù)卣莻�‘婆婆’——當?shù)卣殖３０循h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展對立起來,。”
接受記者采訪的業(yè)內人士認為,，鑒于環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)具有敏感性,，為防止地方出于政績考慮而作假，應進一步完善垂直管理機制,，最大限度地減少當?shù)卣捌湎嚓P部門負責人的干擾,。張祥志等人建議，在設備運營,、質量控制乃至人員配置等方面,，都盡量把權限交由上一級環(huán)保部門。
作為國家863計劃“重點城市群大氣復合污染綜合防治技術與集成示范”項目組成員之一,，北京大學教授張遠航對垂直管理的作用深有感觸,。該項目選擇珠三角作為核心示范區(qū)域�,！爸槿欠植贾�50多個監(jiān)測站,，都由省一級來監(jiān)控，數(shù)據(jù)布置質量比較可靠,。如果由各市自我把關,，總歸有技術手段來作假�,！睆堖h航說,。
“引入第三方”也是業(yè)內人士關于避免PM2.5作假的另一個建議。在柴發(fā)合看來,，PM2.5監(jiān)測與評價工作終究要走市場化道路,，也就是說,，那些相對瑣碎、勞動密集型的工作交由第三方去做,，讓各級環(huán)保部門從中解脫出來,，把精力集中在監(jiān)測點位的規(guī)劃、標準的制定,、后續(xù)監(jiān)管等方面,。這樣的分工協(xié)作會讓PM2.5治理更加高效。
據(jù)張祥志介紹,，江蘇已開始探索培育社會化的第三方監(jiān)測機構,，未來會讓其參與PM2.5等環(huán)境信息的運行管理和質量控制。但記者了解到,，至少在目前,，第三方機構的誠信度還不夠，有可能出現(xiàn)“官商勾結”之類的道德風險,。柴發(fā)合則強調：“市場化之路走起來很痛苦,。我們甚至擔心，市場化后由于機制不規(guī)范,，負面效果也許比現(xiàn)在更大,。但這是一條必經(jīng)之路，所以必須去做,�,！�
“PM2.5監(jiān)測與治理是長期工程。以美國為例,，從上世紀七十年代中期開始研究PM2.5,，直到1997年才列入監(jiān)測標準進行公布，而且隨著治理工作的推進,，監(jiān)測數(shù)值不斷完善,，質控標準不斷修訂�,！睆堖h航等專家提出,，如果一心想在PM2.5監(jiān)測過程中作假，技術手段是層出不窮的,。與不斷完善監(jiān)測技術相比,，更關鍵的是地方各級政府要形成共識，站在當?shù)厝嗣裆眢w健康和經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的高度看問題,。(本版稿件由記者梁嘉琳,、姜剛、辛林霞、張展鵬,、張非非,、明星、倪元錦采寫)
