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歷史包袱沉重 替代產業(yè)弱小 |
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資源枯竭城市轉型步履維艱 |
為促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展,，近年來國家相繼出臺了多項政策措施,，并確定了三批共69個資源枯竭城市，在中央財力性轉移支付,、棚戶區(qū)改造和社會保障,、替代產業(yè)培育等多方面給予扶持�,！督洕鷧⒖紙蟆酚浾咦罱诓糠衷圏c城市調研發(fā)現(xiàn),，在國家政策的強力推動下，這些城市轉型熱潮涌動,，主動轉型的意識明顯增強,，產業(yè)和城市轉型成效開始顯現(xiàn)。
但是,，記者在調研中也了解到,，一些以礦產開采、木材采伐等支撐的資源型城市,，隨著資源日益枯竭,，已無力支撐地方經濟發(fā)展。而長期形成的“一業(yè)獨大”的單一經濟結構,，在歷史包袱沉重,、基礎設施建設欠賬多、資源支撐能力下降等因素影響下,，城市經濟轉型步履維艱,，接續(xù)替代產業(yè)培育困難，經濟發(fā)展的內生動力不足,。此外,，長期的礦產開采，還使得一些城市地質環(huán)境破損嚴重,，生態(tài)修復壓力巨大,。
歷史包袱沉重 城市轉型艱難
在長期的計劃經濟體制下，許多資源型城市的一些基礎設施和社會職能由企業(yè)投資建設和承擔,，國有大型礦產企業(yè)中,，幾乎各個方面的職能部門都有，不同程度地存在“企業(yè)辦社會”現(xiàn)象。后來隨著國有企業(yè)改革深入,，“企業(yè)辦社會”的職能大部分交給地方政府,。許多城市為解決“企業(yè)辦社會”遺留的社會問題，傾注了大量財力,，甚至為此背負沉重債務,，成為城市轉型的累贅。
作為東北地區(qū)重要資源型城市的雞西市被“歷史包袱”壓得喘不過氣來,。雞西市財政局財源辦主任王文革介紹,，雞西市從2001年開始，陸續(xù)接收了原雞西礦務局8個破產煤礦,，共移交辦社會機構347個,，接收人員8500多人。然而,，從2001年至今,，由于當時國家核定的破產礦補助資金基數(shù)偏低，再加上接收的辦社會機構五年的補助政策已過期,，破產礦辦社會補助資金來源“斷流”,。據(jù)統(tǒng)計，近幾年雞西市為解決“企業(yè)辦社會”等遺留問題已墊付資金14億多元,。
“我們現(xiàn)在進行的城市轉型,，實際上是在償還‘歷史欠賬’�,！币链菏形瘯浲鯋畚脑诮邮苡浾卟稍L時說,，在過去的幾十年中，伊春的森林砍伐,，可謂“竭澤而漁”,，雖為國家做出重要貢獻，但“生態(tài)欠賬”嚴重,。同時,，隨著資源日益枯竭，伊春市由“資源危機”引發(fā)了“經濟危困”,，工資,、養(yǎng)老保險、醫(yī)療費等拖欠現(xiàn)象一度十分嚴重,，在2008年轉型之初累計達5億多元,。此外，城市建設的歷史欠賬也較多,�,！斑@些‘歷史欠賬’如不盡快還上,，無疑是發(fā)展的累贅，城市轉型很難輕裝上陣,�,！�
同時,，隨著資源型城市資源開采的鼎盛期已過,，一批資源枯竭型城市被陸續(xù)關閉，造成大量下崗失業(yè)人員,，就業(yè)再就業(yè)的困難尤為突出,，社會保障壓力增大，嚴重掣肘資源枯竭城市轉型,。以重慶萬盛區(qū)經開區(qū)為例,，截至2011年，萬盛經開區(qū)22家國有改制及城鎮(zhèn)集體工商企業(yè)停止生產經營,，下崗失業(yè)人員達3800多人,。
接續(xù)替代產業(yè)弱小 轉型內生動力不足
盡管一些資源枯竭型城市在國家支持下，依托各自的資源稟賦和產業(yè)基礎,，積極調整經濟結構,，培育接續(xù)替代產業(yè)，但總體來看,，這些城市經濟發(fā)展模式高度依賴資源開采和消耗的狀況沒有徹底改變,，依然是傳統(tǒng)產業(yè)主導經濟發(fā)展格局，加之自主創(chuàng)新能力薄弱,、技術設備落后,、轉型升級步伐緩慢和地方財政對產業(yè)扶持力度有限，接續(xù)替代產業(yè)發(fā)展還很不充分,，城市轉型發(fā)展的內生動力嚴重不足,。
遼寧省阜新市是國家確定的全國首個資源枯竭型城市試點城市，從2001年開始就謀劃城市經濟轉型,。在過去的十余年間,，通過各種渠道引進和建設千萬元以上項目2500多個，項目總投資近千億元,，形成了新型能源等三大產業(yè)基地和皮革,、液壓等六大重點產業(yè)集群。
對于阜新轉型取得的成果,，阜新市轉型辦副主任王鐵軍有著清醒的認識,。他表示，雖然阜新在經濟轉型方面與過去相比有所起色,，但也不能盲目樂觀,。從投資上講,，地區(qū)經濟增長中更多的靠投資拉動，尤其是固定資產投資,。以2010年為例,，固定資產投資和地區(qū)生產總值相比達到71.2%，遠高于國家45%左右的比例,。目前仍處于工業(yè)化的中前期,，工業(yè)化率在國民生產總值的比重為34%，客觀上需要項目來增強經濟實力,，增強自主創(chuàng)新能力,。從目前的產業(yè)和產品結構來講，三大產業(yè)基地只是拉開了序幕,，六個重點產業(yè)集群還只是雛形,，相關企業(yè)還不多，產業(yè)鏈條,、產品鏈條還不完善,。同時，國家對轉變經濟發(fā)展方式的要求越來越迫切,，土地供應和環(huán)境評價約束條件越來越緊,，很多項目遲遲不能落地。
《經濟參考報》記者采訪的重慶,、湖北,、黑龍江等地的領導干部也普遍認為，通過努力,，城市產業(yè)結構調整取得了一定成果,，資源型產業(yè)“一業(yè)獨大”的局面有所改變，部分接續(xù)替代產業(yè)已形成一定規(guī)模,，集群化趨勢開始顯現(xiàn),。但是，由于轉型的基礎條件不一樣,，加之區(qū)位優(yōu)勢,、資源稟賦不同，各城市轉型發(fā)展水平差異較大,，傳統(tǒng)產業(yè)對接續(xù)替代產業(yè)和新興產業(yè)的輻射帶動能力不足,，接續(xù)替代產業(yè)層次較低，產業(yè)鏈條短,，缺乏大項目支撐,，抗風險能力弱。如甘肅省白銀市的工業(yè)80%以上為能源,、原材料和初加工產品,，產業(yè)鏈條短,，產品附加值低，整體競爭力不強,。
哈爾濱工程大學經濟管理學院教授徐建中,、重慶社會科學院城市所副所長彭勁松等專家認為，當前,，許多資源枯竭型城市正在努力形成多元化產業(yè),，但是產業(yè)層次仍較低，同時受資金,、人才,、技術等因素制約，經濟發(fā)展的內生動力不足,，需要外界支持才可以走上良性發(fā)展的道路。
地質環(huán)境破損嚴重 生態(tài)修復任重道遠
長期以來,，由于利益趨動,，形成了礦產工業(yè)的粗放型經濟增長，尤其是在礦產開發(fā)中,，我國先前采用的“大,、中、小型礦并舉,，國家,、集體、個人一起上”模式,，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn),、個體礦迅猛發(fā)展。這些小礦大多布局不合理,，設備簡陋陳舊,，技術力量薄弱，環(huán)保措施不到位,，回采率遠遠低于國家標準,。這種大量“掠奪式”的開采使得生態(tài)環(huán)境遭到破壞，地面沉陷,、房屋拉裂,、水資源流失等問題十分普遍。
以山西省霍州市為例,，長期的煤炭開采使這里的生態(tài)環(huán)境破壞嚴重,，地面沉陷、土地裂縫,、水資源枯竭等諸多災害不斷發(fā)生,。全市沉陷區(qū)面積達98平方公里,，沉陷區(qū)內大量建筑、市政基礎設施等遭到損壞,。據(jù)統(tǒng)計,，因采煤引起的地質災害已影響到全市5個組鄉(xiāng)鎮(zhèn)31個行政村，受災人數(shù)達4萬人,，受損建筑物總面積達78萬平方米,，需擇址重建的住宅、醫(yī)院,、學校等就達42萬平方米,。因采煤造成的房屋裂縫變形、地面下沉使霍州陶唐鄉(xiāng)南李莊,、琵琶垣村,、辛置鎮(zhèn)董家村等村不得不全村遷建；40多個村的3萬余人飲水得不到保障,，直接影響人民群眾的生產生活,。
作為石油城市，盤錦市的生態(tài)環(huán)境恢復治理難度很大,。地下水長期超采造成的咸水體浸入,、海水倒灌和濕地等生態(tài)環(huán)境遭到不同程度破壞等問題仍然要靠長期治理才能得到解決。大冶市的“生態(tài)欠賬”也十分嚴重,。全市共有塌陷區(qū)80多處,，地質災害重點防治區(qū)約180平方公里。由于河道淤塞,、地表水下降,、重金屬污染等，致使大量農田無法耕種,，受災面積達8萬畝以上,。
環(huán)保專家認為，資源枯竭型城市的生態(tài)問題其實也是民生問題,。長期以來,，國家沒有明確采礦企業(yè)對生態(tài)保護與修復職責義務，造成礦區(qū)生態(tài)保護與修復職責主體的嚴重缺位,。專家們建議,，國家在繼續(xù)支持資源枯竭型城市生態(tài)恢復的同時，應盡早構建資源開發(fā)生態(tài)補償機制,，還資源型城市“綠水藍天”,。
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遼寧省阜新市一煤礦空空蕩蕩的煤車。經過50多年的持續(xù)開采,，阜新如今可供開采的煤炭資源已越來越少,。新華社記者攝 |
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各資源枯竭城市轉型發(fā)展,、民生保障、生態(tài)治理的任務仍十分繁重,。多地干部群眾,、專家學者認為，轉型是長期,、艱巨,、復雜的過程，國家應保持轉型政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,，堅持并進一步完善扶持資源枯竭城市轉型的制度保障體系,，推進全面持續(xù)轉型。
引領轉型：納入國家長期發(fā)展戰(zhàn)略
山西孝義,、湖北黃石,、黑龍江七臺河市、內蒙西牙克石等地干部群眾普遍擔心,，國家轉型支持政策不能持續(xù),，轉型成果半途而廢。他們反映,，資源枯竭城市歷史包袱沉重，當前轉型正處于負重爬坡階段,，應將轉型納入國家長期發(fā)展戰(zhàn)略,，對資源型城市長期扶持，并通過科學規(guī)劃,，引領持續(xù)轉型,。
湖北省大冶市轉型辦副主任劉鋒杰說，從國際轉型經驗看,，德國魯爾和法國洛林的轉型進行了幾十年,，至今仍沒完成，仍在政府扶持下轉型發(fā)展,。資源型城市長期積累的各種復雜問題,，不是短短幾年就能解決的。
當前,，各資源枯竭城市接續(xù)替代產業(yè)并未真正形成,，資金短缺嚴重制約轉型任務的完成�,！督洕鷧⒖紙蟆酚浾吡私獾�,，甘肅省玉門市已形成各項債務累計5.7億元，是地方可用財力的3.5倍,，每年財政收支缺口超過3000萬元,。山西省孝義市是全國百強縣市,，近幾年為培育接續(xù)替代產業(yè)，改善發(fā)展條件和投資環(huán)境已累計舉債10億以上,，現(xiàn)已進入還款高峰期,。湖北省黃石市因養(yǎng)老金缺口、城市建設等已累計借債80多億元,，近年每年本息還款10多億元,，而市本級一年一般預算收入僅12億元。
轉型是貫徹落實科學發(fā)展觀,、轉變經濟發(fā)展方式的必然要求,。但當前，許多資源枯竭城市仍在走資源利用粗放,，環(huán)境污染嚴重的老路,，生態(tài)環(huán)境“舊賬未結，又添新賬”,。大冶市委書記傅繼成,、伊春市委書記王愛文建議，轉型應作為國家長期發(fā)展戰(zhàn)略,。不僅扶持枯竭城市轉型,，還要對資源尚未枯竭地區(qū)發(fā)揮引領指導作用。澳大利亞“邊開采,、邊修復”的模式值得借鑒,。
湖北省社科院研究員陳文科認為，創(chuàng)新資源節(jié)約和環(huán)境保護的體制機制,，為其他城市轉型探路,，推動我國經濟轉型，是資源枯竭型城市轉型的重要任務,。與“科學發(fā)展”的要求相比,，各地轉型發(fā)展的任務仍十分繁重。
倒逼轉型：理順價格告別“資源迷戀”
長期以來,，由于資源產業(yè)的巨大利潤,，資源型產業(yè)成為要素流入的“洼地”，各地普遍資源情結深厚,。只有理順資源產品價格,，使其利潤向平均利潤靠攏，才能擺脫“資源迷戀”,，倒逼轉型,。
數(shù)據(jù)表明，山西省產業(yè)結構調整十多年來，資源對工業(yè)增加值的貢獻仍達85%,。山西省發(fā)改委宏觀經濟研究院院長王宏英分析說,，在各資源型城市，資金流向“資源”上,，屁股坐在資源上是共同現(xiàn)象,，這是市場剛性和體制剛性決定的。
“搞資源賺錢快”是礦老板的共同感受,。以銅礦為例,，湖北大冶噸銅礦開采成本為100多元，但售價最高時達1500元,，至今仍為900多元,。扣除少量其他成本,，其收益為成本的幾倍,。
專家建議首先要改革資源開發(fā)制度，推進有償使用,，完善探礦權,、采礦權“兩權”價款。王宏英說,，長期以來,，我國礦產品價格嚴重偏低，礦產所有權的市場價值未得完全體現(xiàn),。要深化資源有償出讓,，提高資源出讓價格，體現(xiàn)國家作為所有者的收益,。
其次，應完善資源價格形成機制,。當前資源價格構成不完整,，未將資源開采后的環(huán)境治理、生態(tài)修復,、職工安置成本列入其中,。中南財經政法大學教授張中華建議，應構建資源開發(fā)補償機制和資源性產品價格形成機制,，將資源開采,、環(huán)境治理、生態(tài)修復,、企業(yè)退出和轉產費用等列入成本構成,，引導市場主體合理開發(fā)資源，承擔資源補償,、生態(tài)環(huán)境保護與修復等責任,。
湖北大冶,、山東棗莊、重慶萬盛等地呼吁,，當前,，應盡快建立礦山環(huán)境治理恢復保證金制度，資源可持續(xù)發(fā)展準備金制度,，用于環(huán)境恢復與生態(tài)補償,、發(fā)展接續(xù)替代產業(yè)、解決企業(yè)歷史遺留問題和企業(yè)關閉后的善后工作等,。此外,，還應通過改革資源稅，征收暴利稅或特別收益金的方式,，把資源型產業(yè)過高的收益降下來,，增加資源開采地財政收入。
“把資源型行業(yè)的過高收益降下來,。讓資源型行業(yè)的利潤不斷向市場平均利潤靠攏,，對資源的迷戀才可能逐漸淡化�,！备道^成說,，“這才能引導經濟增長方式從粗放型向集約型轉變，產業(yè)發(fā)展從資源依賴型向市場導向型轉變,�,！�
扶持轉型：完善制度保障體系
針對轉型中遇到的困難和問題，各地提出了建立順暢協(xié)調機制,、延續(xù)財力性轉移支付,、加大接續(xù)替代產業(yè)扶持力度等具體政策建議。
首先,，應建立更順暢的聯(lián)絡協(xié)調機制,。孝義市發(fā)改局副局長蘇光建說，應由國家發(fā)展改革委牽頭,，財政部,、國土資源部等有關部委共同建立資源枯竭城市轉型工作部際聯(lián)絡協(xié)調機制，定期以聯(lián)席會議方式,，研究完善轉型中的重大問題和政策,。
其次，延續(xù)并加大財力性轉移支持,。湖北省黃石市發(fā)改委副主任伍修典說,，2008年以來，全市共享受財力性轉移支付資金8億多元，對解決國企改革歷史遺留問題,、養(yǎng)老保險基金缺口,、修復治理生態(tài)環(huán)境等發(fā)揮了重要作用，有力推動城市轉型進程,。今后,，應延續(xù)這一政策并視國家財力增長適當增加。
其三,，通過專項資金,、財稅和信貸的支持，發(fā)揮“撬動,、放大”作用,，發(fā)展接續(xù)替代產業(yè)。湖北,、黑龍江等地試點城市建議,，應對有關社會保障、環(huán)境保護,、生態(tài)治理及公共基礎設施項目增加專項資金扶持,；對采礦權價款和礦產資源補償費、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金提高留成比例,，資源稅從量計征改為從價計征等,；新開辦轉型企業(yè)和接續(xù)產業(yè)給予所得稅減免；設立專項貸款支持資源型城市中小企業(yè)的發(fā)展,。
其四,，鼓勵和支持試點城市體制機制創(chuàng)新。孝義市委書記張旭光說,，應鼓勵試點城市圍繞建立健全資源開發(fā)補償機制,、衰退產業(yè)援助機制、資源性產品價格形成機制,、接續(xù)替代產業(yè)扶持機制,、創(chuàng)業(yè)就業(yè)促進和社會保障機制等領域大膽創(chuàng)新探索。
此外,，應建立動態(tài)考核機制。大冶市轉型辦副主任劉鋒杰說,，對資源枯竭城市扶持資金怎么給,，怎么用，要有考核監(jiān)督,。對資金不用于轉型發(fā)展,、轉型效果不明顯的要淘汰出局，不再給予支持，對成效明顯的要上升為“示范區(qū)”,，發(fā)揮示范引領作用,。
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2005年7月14日，遼寧省阜新市萬華工藝編織有限公司的職工在織毛衣,。新華社記者攝 |
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遼寧盤錦,，一座因石油而興的資源型城市，在高樓林立的繁華都市背后,，一群生活在棚戶區(qū)內的老產業(yè)工人及后代卻依舊過著清貧的生活,。記者在上世紀70年代盤錦老工業(yè)區(qū)遺留下的家屬區(qū)——興隆臺區(qū)化建社區(qū)采訪時，居民齊榮貴抬頭仰望著不遠處的高架橋,，無奈地說,，希望能把破房子改造一下�,！扒缣鞚M天灰,，雨天出不了門，污水滿街流,，下雨把房子都泡塌了,。”
甘肅玉門,，我國第一個資源枯竭的石油城市,，在山間谷地和高速路旁，綿延40公里的“風車林”正取代老市區(qū)的采油機,，成為該市的新標志,。記者了解到，目前,，玉門全市風電裝機容量已達到170萬千瓦,，短期內將達到600萬千瓦。到2015年,，玉門市新能源及裝備制造業(yè)年銷售收入將達到150億元,，僅此一項就超過全市去年的GDP。
兩座城市,，見證了資源粗放利用帶來迅猛發(fā)展背后的弊端,，也見證了資源枯竭主動轉型所取得的成就。記者在多地采訪了解到,，目前一些正在尋求轉型之路的資源枯竭城市,，其產業(yè)轉型路徑逐漸明晰。從“一礦獨大”到“多元并舉”,，資源依賴程度在逐步降低,。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，有的資源城市早在五六年前就啟動了產業(yè)調整和經濟轉型，在獲批轉型試點后,，這些城市轉型的主動性明顯增強,。河南省焦作市主動融入中原經濟區(qū)爭當示范；湖北省大冶市將轉型試點和武漢城市圈“兩型社會建設”試驗區(qū)“合二為一”,；山東省棗莊市在全國率先實行農村土地使用產權制度改革,。
“一箱油，究竟能跑多快,、多遠,？”這是記者在棗莊市采訪時經常聽到的一句話，這里的官員把經濟發(fā)展比作賽車,，把資源環(huán)境和能耗空間比作可用的燃料汽油,，形象地探討轉型與科學發(fā)展問題。棗莊市委書記陳偉說,，我們沒有了粗放發(fā)展的本錢,，要避免礦竭城衰，必須主動轉型,。近年來,，棗莊市借助國家政策扶持，打響新型城鎮(zhèn)化,、服務業(yè)發(fā)展和工業(yè)轉型等“三大戰(zhàn)役”,，初步擺脫了對煤炭的過度依賴。
“政策是轉型的動力,，抓住了政策機遇就抓住了發(fā)展機遇,。”大冶市委書記傅繼成說,，我們利用政策機遇推進了公務用車,、財政部門預算等多項改革，為城市轉型提供了制度保障,。目前,，大冶市初步實現(xiàn)了由“自發(fā)轉型”到“國家政策支持下轉型”、由單一經濟轉型向經濟,、社會,、生態(tài)、文化,、機制全方位轉型的轉變,。
焦作市的煤炭等資源型企業(yè)增加值占比曾高達90%以上，曾被列為全國十大污染城市之一,，留給人們的是一張“黑色名片”,。近年來，焦作市實施了“由黑色印象向綠色主題轉,、由傳統(tǒng)產業(yè)向現(xiàn)代產業(yè)轉,、由單項推進向以新型城鎮(zhèn)化為引領的‘三化’協(xié)調發(fā)展轉”“三部曲”。如今,，資源型企業(yè)增加值在工業(yè)中的占比已經降至3%,，六大戰(zhàn)略支撐產業(yè)、四大新興產業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)的比重超過了65%,。
“產業(yè)轉型”帶動“城市轉型”的成效也開始顯現(xiàn),。《經濟參考報》記者在調研中發(fā)現(xiàn),，這些城市的生態(tài)環(huán)境,、城市建設和民生保障等方面正在發(fā)生可喜的變化。在城市轉型方面,，各地亮點紛呈,。棗莊市以棚戶區(qū)改造為突破口，推動新型城鎮(zhèn)化建設,，全市投入近200億元,，不僅改善了25萬市民的居住條件，還新增商業(yè)用房190萬平方,，創(chuàng)造了10萬個就業(yè)崗位,。
記者在調研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段,，資源枯竭城市產業(yè)轉型呈現(xiàn)出以下五個特點：一,、節(jié)能減排和循環(huán)經濟園區(qū)，成產業(yè)轉型的抓手和載體,。二,、區(qū)域功能定位日趨完善，成轉型亮點和潛力,。三,、旅游業(yè)成轉型突破口和亮點，服務業(yè)比重逐年上升,。四,、由分散到集聚，產業(yè)集群效應顯現(xiàn),。五,、轉型仍處初級階段，進展不均與選擇隱憂并存,。
“資源枯竭城市轉型,，重中之重是產業(yè)轉型,。”山西省發(fā)改委宏觀經濟研究院院長王宏英表示,，完全擺脫資源依賴,，既是轉型的主攻方向，也是轉型成功的標志,。(稿件均由記者徐旭忠
陳忠華 黎昌政 李建平采寫)
