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建設(shè)中的紅沿河核電站4號機組核島,。作為中國東北第一座核電站——遼寧紅沿河核電站一期工程正式開工兩年多來,，建設(shè)速度與質(zhì)量均衡推進,，主要設(shè)備的國產(chǎn)化配套與技術(shù)創(chuàng)新等都取得了重要進展,。新華社記者 任勇/攝 |
《政府采購法實施條例(征求意見稿)》中關(guān)于國貨標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)條款引發(fā)熱議。與大多希望進一步細化相關(guān)條款的期待不同,，有觀點認為,，中國加入《WTO政府采購協(xié)定》(以下簡稱WTOGPA)是大勢所趨，而采購國貨的規(guī)定與該協(xié)定相悖,，國貨優(yōu)先的原則也勢必懸空,。
對此，專家表示，購買國貨是WTOGPA的例外,，不是貿(mào)易保護主義,，并且，即使加入WTOGPA也不會對本國產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重損害,，但亟須借鑒其他國家的成熟經(jīng)驗建立一整套保護國貨的法律體系,。
購買國貨是WTOGPA的例外
“過去的一年，可能是世界各國討論政府采購‘國貨’問題最熱鬧的一年,�,！北本┦羞|海律師事務(wù)所高級律師谷遼海說。
去年12月,，日美歐34個經(jīng)濟團體聯(lián)合抗議我國擬對進入《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》產(chǎn)品在政府采購活動中進行扶持的有關(guān)政策,。這已不是孤例。去年6月,，國家發(fā)改委等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)貫徹落實擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長決策部署、進一步加強工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管工作意見的通知》,，強調(diào)政府投資項目屬于政府采購,，應(yīng)當(dāng)采購本國產(chǎn)品，也引來諸多責(zé)難,。
南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示,，購買國貨本質(zhì)上是在政府采購領(lǐng)域?qū)夤⿷?yīng)商給予歧視待遇，很容易被作為保護本國產(chǎn)業(yè)的非關(guān)稅壁壘,。但是,，經(jīng)濟學(xué)家Trionfetti通過一個簡單的模型證明了歧視性政府采購政策并不必然構(gòu)成貿(mào)易壁壘：當(dāng)政府采購需求低于國內(nèi)產(chǎn)出時，歧視性政府采購政策使政府對外國產(chǎn)品的需求轉(zhuǎn)移到私人市場需求,；只有當(dāng)政府采購需求高于國內(nèi)產(chǎn)出時,，歧視性政府采購政策才會導(dǎo)致國內(nèi)產(chǎn)量上升，部分地取代進口,，從而改變自然狀態(tài)下的國際貿(mào)易分工,。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安還指出，“購買國貨”制度是政府采購法中重要制度之一,，從國際上實行政府采購制度的國家來看,，沒有一個國家的政府采購市場是完全開放的。
2009年2月17日美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了7870億美元的經(jīng)濟刺激方案,，即《2009年美國復(fù)興與再投資法案》,，其中就包括“著名”的“購買美國貨”條款。對此,，美國方面解釋說,，該經(jīng)濟刺激法案中的“購買美國貨”條款只限于政府采購，而且各國普遍都有類似的“政府采購法”,。
的確,，購買國貨已經(jīng)成為許多國家政府采購法的基本原則之一,。除美國外，阿根廷,、日本,、韓國、泰國,、波蘭,、澳大利亞、馬來西亞等許多國家都有類似的規(guī)定,，購買國貨原則已經(jīng)成為多數(shù)國家所遵循的國際慣例,。
“購買國貨是WTOGPA的例外�,！惫冗|海介紹說,，GPA是WTO框架下的一項諸邊協(xié)議(并非多邊協(xié)議)，系自愿簽署,、自愿接受約束的行為規(guī)范,，不屬于強制性的協(xié)定。沒有簽署此類協(xié)定的,，即便屬于WTO成員,，在政府采購領(lǐng)域的貿(mào)易壁壘均系符合國內(nèi)和國際法律規(guī)范的行為，不屬于《WTO協(xié)定》的管轄范圍,，更不屬于應(yīng)當(dāng)受到譴責(zé)的違法行為,。
他進一步解釋說：“換言之，各成員在公共采購市場可以實施保護本土產(chǎn)業(yè)和本國供應(yīng)商的優(yōu)惠政策,，對他國產(chǎn)品和供應(yīng)商進行歧視完全符合國際慣例,，不應(yīng)當(dāng)受到他國政府的指責(zé)�,！币蠹用薟TOGPA的WTO成員,，不一定全部接受WTOGPA對采購主體和采購客體的管轄范圍，如果在加盟的清單中,，沒有列入WTOGPA附錄一的各個附件中,，則不屬于WTOGPA的調(diào)整內(nèi)容。因此,，對WTOGPA或多或少的承諾內(nèi)容并不悖于《WTO協(xié)定》的規(guī)則,。
加入WTOGPA不會對本國產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重損害
自從中國開始加入WTOGPA的談判后，也有不少觀點認為,，國內(nèi)企業(yè)絕對不是WTOGPA成員供應(yīng)商的競爭對手,，中國加入后必然會對民族產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重損害。
“實際上，這些都是對世界貿(mào)易組織政府采購國際規(guī)則的誤解,�,！惫冗|海說，從WTOGPA各成員以往的政府采購規(guī)模來看,，加入WTOGPA后,，納入WTOGPA管轄范圍進行競爭的，通常情況下,，在各個成員政府采購規(guī)模中均沒有超過10%的比例,，在世界范圍競爭的采購項目非常有限。
他進一步分析認為,，相反,，倘若加入WTOGPA，中國的供應(yīng)商不僅只是享有國內(nèi)一個政府采購市場,，而是可以參與WTOGPA所有41個成員的政府采購市場,，其政府采購規(guī)模每年約有4萬億元人民幣，這必將給國內(nèi)供應(yīng)商帶來極大的商業(yè)機會,。
以美國為例,，美國不僅是WTOGPA早期簽署國之一，也是許多自由貿(mào)易協(xié)定的簽署國,。這些貿(mào)易協(xié)定的覆蓋范圍,，通常在兩個方面,，聯(lián)邦政府采購仍然可以關(guān)照本國產(chǎn)品和供應(yīng)商,，一是采購門檻金額之外的采購項目，凡是沒有達到要求采購限額的,，聯(lián)邦政府采購均不屬于WTOGPA,、FTA、NAFTA等各貿(mào)易協(xié)定的覆蓋內(nèi)容,，各采購機構(gòu)必須遵守政府采購公共政策,，優(yōu)先照顧本土產(chǎn)業(yè)的需要和發(fā)展。再者便是貿(mào)易協(xié)定明確排除的承諾內(nèi)容,。除了采購限額的約束,，通常情況下，各貿(mào)易協(xié)定均有例外規(guī)定,，也就是對于應(yīng)當(dāng)適用的內(nèi)容排除管轄范圍,。凡是屬于被排除不適用的采購項目，即便達到或者超過前述采購門檻金額的,，均可以保護本國產(chǎn)業(yè),。比如，為小型企業(yè)預(yù)留的采購項目、最終產(chǎn)品用于轉(zhuǎn)售的采購等,。
建立一整套保護國貨的法律體系
“目前關(guān)于購買國貨制度的立法松散,，不夠統(tǒng)一，使得實踐中對該制度的法律適用常常比較混亂,�,！焙渭t鋒表示，我國購買國貨制度存在諸多缺陷,，實踐中國貨采購率低,、拒絕國貨的事件頻繁發(fā)生。
他建議,，應(yīng)當(dāng)借鑒美國經(jīng)驗,，實行雙軌制的政府采購制度，制定《購買中國產(chǎn)品法》,，明確國貨的認定標(biāo)準(zhǔn)和程序,，完善法律責(zé)任體系。我國不妨考慮借鑒美國單行立法形式,，也制定一部符合我國國情的《購買中國產(chǎn)品法》,，明確規(guī)定政府必須承擔(dān)購買中國制造產(chǎn)品的義務(wù)，盡早填補這方面的法律空白,，使購買國貨制度有一個準(zhǔn)確統(tǒng)一的法律依據(jù),。
谷遼海還認為，應(yīng)建立一整套保護國貨的法律體系,。他進一步表示,，雖然我國的4萬億元重大投資主張優(yōu)先購買國貨，但幾乎沒有考慮到政府采購本土產(chǎn)業(yè)的公共政策方面的立法,。
“從國外來看,，發(fā)達國家的政府采購制度有著龐大的法律體系和操作規(guī)程。而在我們國內(nèi),，從中央到地方,，各級政府采購部門常常感覺到無章可循。雖然政府采購實踐中,，也在漸漸地援引,、移植國外諸多公共政策，但我國政府采購政策的執(zhí)行力度非常弱小,，由于沒有相關(guān)的統(tǒng)一的法律規(guī)則,，幾乎所有的公共政策目標(biāo)都不能達到所預(yù)想的效果�,！�
根據(jù)2008年的一份調(diào)查報告,，美國聯(lián)邦政府在高速公路方面的投資,，每10億美元就能夠為美國民眾解決3.5萬名就業(yè)機會。而在高速公路建設(shè)方面所需要的鋼鐵,、建材、水泥,、電纜,、勘察、設(shè)計,、規(guī)劃,、挖掘、爆破,、施工,、安裝等各個行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商，主要來自美國境內(nèi),�,！斑@得益于《購買美國產(chǎn)品法》、《美國1979年的貿(mào)易協(xié)定法》,、《聯(lián)邦采購條例》等法律法規(guī)對本土產(chǎn)業(yè)的特殊保護,。”谷遼海說,。
他介紹說,，盡管我國還沒有加入WTOGPA，但統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,，2008年我國機電設(shè)備產(chǎn)品通過國際招標(biāo)采購的總金額是282億美元,，國外產(chǎn)品的中標(biāo)率是80.5%。而這些公開招標(biāo)采購的機電產(chǎn)品,，大多使用的財政性資金,，如果用于保護本土的相關(guān)產(chǎn)業(yè),，必然會創(chuàng)造更大的價值,。
何紅鋒還提出要完善相關(guān)法律責(zé)任，“法律責(zé)任是一項法律制度完整性和其得以有效運行的重要保障,�,！钡壳埃覈少彿蓪Σ少徶黧w違反購買國貨原則所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任沒有做出任何規(guī)定,。這也正是實踐中頻繁出現(xiàn)拒絕國貨的重要原因,。
令他感覺欣慰的是，2008年2月財政部制定試行的《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》和《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》規(guī)定了嚴(yán)厲的政府采購問責(zé)機制,。對于采購人未獲得財政部門采購進口產(chǎn)品核準(zhǔn),，擅自采購進口產(chǎn)品的,，或出具不實申請材料的行為，處以采購金額5%以上10%以下的罰款,；列入不良行為記錄名單,，在1-3年內(nèi)禁止參加政府采購活動；情節(jié)嚴(yán)重的,，涉嫌犯罪的,，移送司法機關(guān)處理等�,！帮@然,，這些硬性規(guī)定，為政府采購國內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品提供了剛性依據(jù),�,！� |