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近期由發(fā)改委和電監(jiān)會(huì)聯(lián)合制定的《關(guān)于加快推進(jìn)電價(jià)改革的若干意見（征求意見稿）》,，明確了電價(jià)改革的必要性,，確定了改革目標(biāo)和原則，并提出了電價(jià)改革的七個(gè)重點(diǎn)任務(wù),，其中包括推進(jìn)銷售電價(jià)改革,。
中國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,，導(dǎo)致了現(xiàn)階段能源需求的快速增長。從2002 至2007年,，中國的一次能源消費(fèi)年均增長率高達(dá)11.8%,，即使在發(fā)生金融危機(jī)的2008年，一次能源消費(fèi)也增長了7.55%,。能源供需的矛盾凸顯,，除了反映在短期能源供應(yīng)緊缺（氣荒煤荒電荒），主要體現(xiàn)在能源價(jià)格快速上漲,。
同時(shí),，全球氣候變暖問題日益迫切,，成為全球政治、經(jīng)濟(jì)博弈的主題,，中國因其能源相關(guān)的二氧化碳排放大量增長成為國際關(guān)注的焦點(diǎn),。由于能源價(jià)格對于節(jié)能減排的重要性，改革的呼聲漸大,，政府也一再認(rèn)可和強(qiáng)調(diào)能源價(jià)格改革的重要性,。由于歷史的原因，能源改革的核心常常是理順能源價(jià)格和形成合理透明的價(jià)格機(jī)制,。但是,，中國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和特征決定了能源價(jià)格市場化改革相對緩慢。如果能源價(jià)格政府定價(jià),，改革能源補(bǔ)貼就成為能源價(jià)格改革的重要環(huán)節(jié),。
改革居民電價(jià)現(xiàn)階段應(yīng)該還是一個(gè)改革居民用電補(bǔ)貼的問題。中國是一個(gè)發(fā)展中國家,，由于收入和支付負(fù)擔(dān)問題,，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的能源補(bǔ)貼是合理的，有時(shí)甚至是必需的,，現(xiàn)實(shí)中也是如此,，最近幾次電價(jià)調(diào)整，居民電價(jià)基本沒有動(dòng),。中國能源補(bǔ)貼主要通過低價(jià)形式對一些能源消費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼和交叉補(bǔ)貼,。另一個(gè)方面，電力是現(xiàn)代社會(huì)和現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志,，隨著城市化進(jìn)程,，居民生活水平和質(zhì)量的不斷提高，居民的能源消費(fèi)將集中于消費(fèi)清潔方便的電力,，居民用電量將不斷增加，居民用電補(bǔ)貼持續(xù)增加,。
即使是對業(yè)內(nèi)人士,，中國的電價(jià)也是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，很少有人講得清楚,。首先電價(jià)不完全是根據(jù)供電成本,，許多是根據(jù)歷史定價(jià)以及需要的新增費(fèi)用行政決定。除了分類過細(xì),，結(jié)構(gòu)上存在不同用戶之間嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼,。交叉補(bǔ)貼主要是工業(yè)和商業(yè)的電價(jià)高于其實(shí)際供應(yīng)成本，而居民農(nóng)業(yè)等的電價(jià)低于其實(shí)際供應(yīng)成本,，就是用工業(yè)和商業(yè)用電的收益補(bǔ)貼居民電價(jià)和農(nóng)業(yè)用電的虧損,。此外,，實(shí)行城鄉(xiāng)同價(jià)，就是補(bǔ)貼農(nóng)村用電,。
廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心最近對中國電力補(bǔ)貼進(jìn)行了研究,，對比分析了中國與世界部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的居民電價(jià)和工業(yè)電價(jià)水平。結(jié)果說明,，第一,，從絕對值相比較，中國的居民電價(jià)較低,，而工業(yè)電價(jià)相對較高,。第二，在發(fā)達(dá)國家和地區(qū),，居民電價(jià)與工業(yè)電價(jià)的比均大于1,，即居民高工業(yè)低，這也是與實(shí)際電力供應(yīng)成本一致,。而中國則是居民電價(jià)低于工業(yè)電價(jià),，而且中國居民電價(jià)的變化幅度小于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，這是因?yàn)檎谥贫妰r(jià)政策時(shí),，通常要考慮到社會(huì)穩(wěn)定和居民承受力等問題,，人為壓低居民電價(jià)。如果補(bǔ)貼不能財(cái)政直補(bǔ),，就只能實(shí)行交叉補(bǔ)貼,。
需要提出的是，發(fā)展中國家對居民用電進(jìn)行補(bǔ)貼有其合理性,，不只是中國在做,。交叉補(bǔ)貼在一定程度上可以保證普通居民基本生活用電，減輕居民的電力消費(fèi)支出壓力,，擴(kuò)大用電范圍,，有利于國民生產(chǎn)力的普遍提高。但是,，隨著能源價(jià)格走高和節(jié)能減排壓力的加大,，交叉補(bǔ)貼的種種弊端逐漸顯露出來。第一,，交叉補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)是價(jià)格扭曲,，不僅扭曲電力市場，而且扭曲其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門,，成為電力市場化改革的阻礙,；第二，低電價(jià)會(huì)導(dǎo)致電力的過度消費(fèi)，而我國又是以燃煤發(fā)電為主,，電力消費(fèi)的不合理增加會(huì)導(dǎo)致煤炭消費(fèi)的增加,，增加了廢氣和二氧化碳的排放，加重環(huán)境壓力,，限制節(jié)能減排的空間,；第三，更為重要的是,，由于補(bǔ)貼設(shè)計(jì)的缺陷,，目前交叉補(bǔ)貼最大受益者常常是不需要補(bǔ)貼的居民。貧困居民,，沒有接入電網(wǎng)的居民和電力消費(fèi)量非常小的居民,，根本就沒有或者是只獲得非常少的補(bǔ)貼。目前的無目標(biāo)的交叉補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上大部分補(bǔ)貼了中等以上收入的人群（用電多）,。這和補(bǔ)貼初衷背道而馳,，因此，目前的無目標(biāo)電力補(bǔ)貼不公平而且缺乏效率,。
教科書上說,，居民電價(jià)除了應(yīng)該保證居民的基本用電需要，在能源供需和環(huán)境問題日益突出的今天,，還應(yīng)該反映資源稀缺和環(huán)境治理成本,。居民電價(jià)還需要強(qiáng)調(diào)抑制不合理需求，鼓勵(lì)節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境,，現(xiàn)行居民的單一電價(jià)不能做到這兩點(diǎn),。因此，對居民電價(jià)的改革勢在必行,。由于政府歷史地人為壓低電價(jià),，因此居民電價(jià)改革的結(jié)果很可能是電價(jià)上漲，而居民電價(jià)上漲是一個(gè)對公眾和決策者都非常敏感的話題,，居民電價(jià)改革中可能遇到很大阻力,。但是，改革居民電價(jià)是必需的,，透明的定價(jià)機(jī)制是贏得消費(fèi)者理解的關(guān)鍵,，定價(jià)機(jī)制中應(yīng)當(dāng)為居民參與定價(jià)留有一席之地。
電力補(bǔ)貼與居民生活息息相關(guān),。保證居民的基本用電需要是現(xiàn)代化社會(huì)生活的一個(gè)重要方面，是政府的責(zé)任,。事實(shí)上,，我們可以將居民用電的補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)得更有效、更公平,。比如實(shí)行階梯電價(jià),，就可以在電價(jià)上漲時(shí),，或者沒有上漲的情況下，通過將居民電價(jià)和電價(jià)補(bǔ)貼設(shè)計(jì)得更好,，達(dá)到不影響,，或者很小地影響普通居民用電開支，又能提高用電效率,。
（作者系廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心“長江學(xué)者”特聘教授） |