|
首先要明確俄羅斯中亞地區(qū)在確保周邊油氣供應安全方面的作用,，加強石油外交力度,，為油氣合作創(chuàng)造良好的雙邊和多邊關系。其次是加大對中東和非洲的石油外交活動,，加強地區(qū)性和全球性的石油外交合作關系,，使中國的油氣合作一方面由中東地區(qū)邊緣向波斯灣地區(qū)的核心區(qū)突破，另一方面由北非地區(qū)向西非,、中非和非洲其他地區(qū)發(fā)展
2010年1月27日,，國家能源委員會成立，委員會主任由國務院總理溫家寶擔任,，國務院副總理李克強任副主任,。21名委員幾乎囊括了各部部長，其中包括外交部部長楊潔篪,、國家安全部部長耿惠昌,、總參謀部副總參謀長章沁生，以及來自央行,、銀監(jiān)會等金融系統(tǒng)的高官。能源委的成立,，被解讀為中國正在從更高的全球視野來考量能源的戰(zhàn)略地位,，保證國家能源安全。
在未來,，石油外交之于中國能源戰(zhàn)略的意義將更為重要,。近30年來,，石油外交在我國政府、公司和民間等層次外交活動中的地位與作用不斷上升,，在高度依賴外部能源的背景之下,，石油外交在今后也將具有重要意義。
從本期開始,，本報特約中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所能源問題專家徐小杰為本報撰寫系列評論,，分析與觀察中國石油外交，尤其是對重點國家和地區(qū)的外交活動,。本期為第一篇,，概述中國石油外交的形成與發(fā)展的基本過程，從第二期開始將逐篇闡述中國與重點地區(qū)與國家（包括產(chǎn)油氣國,、消費國和過境國）和全球能源問題的石油外交關系與分析意見,。
近30年來，中國石油外交的發(fā)展過程大體可以分為四個歷史階段,。
第一個階段是上世紀70-80年代，在大慶等油田產(chǎn)量上升之后,，中國開始丟掉“洋油”的帽子,，并從上世紀70年代末開始對外出口石油。
80年代以后,，中國的石油進口也開始持續(xù)增長,。這就進入第二個階段，始于1993年中國成為凈進口國,，這意味著隨著中國經(jīng)濟發(fā)展,，國內石油需求迅猛增長，大大超過了國內的供應能力,，中國進入了必須利用“（國內外）兩種資源和（國內外）兩個市場”的新階段,。這一階段,，中國國家石油公司開始主動“走出去”,。
第三個階段可以從2000年開始，石油外交向縱深展開的階段,，特別是2004-2005年,，中國石油公司“走出去”初步形成規(guī)模，但中國的石油外交活動也自此開始面臨著一系列挑戰(zhàn)和壓力,。
自2007年,，尤其是2008年全球經(jīng)濟危機之后，世界政治與經(jīng)濟進入到了一個新的階段,。西方國家在其傳統(tǒng)勢力范圍的關系重整,，以及中國,、印度等國家新興力量的擺布,，開始更多影響石油外交，中國的石油外交已經(jīng)全球化了,。
中國石油外交已經(jīng)深度植入全球化背景,，從展望的角度來說，展望中國石油外交首先必須深入分析全球油氣地緣戰(zhàn)略格局的變化,。筆者認為,，今后中國石油外交活動和發(fā)展將受到以下幾大因素變化的牽制。
1.石油心臟地帶的形成
從地理上說,，世界若干油氣供應中心,，即從馬格里布以東到波斯灣、里海,、西西伯利亞,、東西伯利亞，直至俄羅斯的遠東地區(qū)形成了一個巨大的油氣資源與供應帶,。這一地帶的天然氣資源占世界總量70%以上,，石油占60%以上�,？胺Q世界石油心臟地帶,。
冷戰(zhàn)結束和蘇聯(lián)解體以來，世界油氣地緣政治格局發(fā)生了重大變化,。在冷戰(zhàn)時期,，這個地帶被東西方勢力分割成為若干個地區(qū)供應中心。冷戰(zhàn)結束后,，特別是中亞和高加索國家的獨立，以及俄羅斯自身的對外合作,，這連成了一個巨大的石油供應地理帶,。顯然，中亞不再是蘇聯(lián)的南方,，而是一個新的世界油氣供應中心,，并將石油心臟地帶連成一片。
這一變化對世界油氣投資,、貿易,、價格具有重大影響，實際上確定了歐亞大陸油氣地緣政治的格局,�,？梢钥吹�,，俄羅斯,、中國,、歐洲以及美國等世界大國和地區(qū)勢力對這個石油心臟地帶具有越來越重大的影響。
同時,，圍繞著這個石油心臟地帶,，在東邊和南邊的中國、印度,、日本以及東南亞地區(qū)形成了一個巨大的石油“需求月牙形地帶”，也就是亞太油氣需求地區(qū)市場,；而在心臟地帶的西邊,，即歐洲地區(qū)形成了西邊的“需求月牙形地帶”。中國既是東邊“需求月牙形地帶”的核心,，又直接連接著心臟地帶,，是心臟地帶油氣通往亞太地區(qū)的陸橋，處于一個極為重要的地理位置和重要的地緣政治地位,。今后中國石油外交主要將圍繞著逐步進入石油心臟地帶,，連接東邊“需求月牙形地帶”。
為此,，首先要明確俄羅斯中亞地區(qū)在確保周邊油氣供應安全方面的作用,，加強石油外交力度,，為油氣合作創(chuàng)造良好的雙邊和多邊關系。其次是加大對中東和非洲的石油外交活動,，加強地區(qū)性和全球性的石油外交合作關系,，使中國的油氣合作一方面由中東地區(qū)邊緣向波斯灣地區(qū)的核心區(qū)（如沙特阿拉伯、科威特,、伊朗,、伊拉克等）突破，另一方面由北非地區(qū)向西非,、中非和非洲其他地區(qū)發(fā)展,。通過油氣合作，向資源國正確傳遞中國與海灣國家,、中國與非洲國家雙贏互利互惠,，推動地區(qū)能源和經(jīng)濟全面發(fā)展的意圖、愿望與經(jīng)驗,。同時,，還要發(fā)展與其他消費大國之間的緊密合作，進而推動新全球能源治理制度的建設,。
2.新油氣權力中心
冷戰(zhàn)結束后,，雖然出現(xiàn)以上在俄羅斯、中亞和大中東地區(qū)的地緣政治空間的變化,，但是從總體上看,，上世紀90年代上述地區(qū)，加上南美和亞太地區(qū)的資源國普遍采取私有化和對外開放的政策,，給世界展示了巨大的合作空間,。進入21世紀后，隨著油價持續(xù)上升,，一些區(qū)域的資源國經(jīng)歷了90年代的對外合作,，逐步開始調整本國對外油氣合作政策和合作模式，對過去幾十年來的油氣合作模式提出了挑戰(zhàn),。
第一個區(qū)域是指委內瑞拉,、厄瓜多爾和玻利維亞等南美國家，在左派領導人的主持下,，基本否定了以前與外國石油公司達成的合作協(xié)議,，大幅修改合作條件和模式，推翻了上世紀90年代盛行的私有化,、外包和由外國公司控股下的合同模式,，提出以本國為主導的合作模式。在南美形成了針對西方的油氣權力中心,。
第二個區(qū)域是中亞地區(qū),。1991年后，隨著這些國家逐步對外開放,，國內油氣產(chǎn)量的恢復與上升，加上國際油價的上升,，使得他們有能力對原來不合理的油氣運輸通道,、價格機制和合作框架提出挑戰(zhàn)。首先,，在西方支持下建設巴庫到杰伊漢石油管道,，將里海的石油直接運往地中海，打破了俄羅斯對該地區(qū)的完全壟斷,；哈薩克斯坦與中國建設通向中國的石油跨國管線,，土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦與中國合作不久建成了從土庫曼斯坦到中國的跨國長距離天然氣管道,，打破了俄羅斯對土庫曼斯坦天然氣出口的長期壟斷局面,。其次,，他們提出了重新談判油氣出口價格。天然氣價格從原來的40多美元/千立方米,，逐步提高到80美元、100美元和最近的230~250美元,，逐步靠近歐洲價格,。實際上形成了對抗俄羅斯的新的油氣權力中心。
第三個區(qū)域是非洲重要的油氣資源國,。與前兩個地區(qū)和資源國略有不同的是,，對外合作、私有化模式仍然是目前非洲的主調,。但是,，近幾年來一些資源國不僅歡迎外國公司參與上游資源開發(fā)，同時鼓勵外國公司參與下游開發(fā),，把參與下游開發(fā)當作上游合作開發(fā)的條件,。同時，強調外國技術,、管理和經(jīng)驗當?shù)鼗�,，培養(yǎng)當?shù)氐慕?jīng)營的能力，逐步把管理權由外國公司轉移到本國,。這些變化主要發(fā)生在尼日利亞,、安哥拉、阿爾及利亞,、利比亞等一系列比較大的資源國,，形成了一群新的油氣權力中心,。
3.前沿領域爭奪升級
這里所說的未來油氣前沿地區(qū)包括沙漠深處等新內陸石油開發(fā)區(qū),、東西伯利亞等未開發(fā)地區(qū),、北極,、深海；前沿領域為重油,、油砂,、頁巖氣、煤層氣等諸多非常規(guī)能源,。這些地區(qū)和領域已經(jīng)成為國際石油大公司的戰(zhàn)略目標,。
這是因為，從全球來看,，現(xiàn)有的油氣產(chǎn)量主要來自具有50~60年開發(fā)歷史的油田,。其中主要的主力油田已經(jīng)非常成熟老化,，產(chǎn)量遞減明顯。根據(jù)包括美國地質家協(xié)會（AAPG）在內的多家國際權威機構研究,，世界的常規(guī)石油產(chǎn)量已經(jīng)或即將達到頂峰,，維持不長的高峰平臺后將不可避免地趨于下降。如果考慮到非常規(guī)的油氣資源,，那么世界的高峰產(chǎn)量可能在2030~2040年達到頂峰,，從而可以維持較長的高峰生產(chǎn)平臺若干個十年，再趨于下降,。這是全球共同面臨的前景,，也是當前國際石油地緣戰(zhàn)略爭奪的重點，是一些大的石油消費國和石油公司爭奪的焦點,。
目前,，圍繞著北極地區(qū)的油氣開發(fā)問題，已經(jīng)在美國,、加拿大,、俄羅斯、北歐一些國家之間現(xiàn)實地展開了一場激烈的政府,、經(jīng)濟和外交活動的大爭奪,。相比之下，中國在這些領域的商務和外交活動幾乎甚少,。筆者特別提醒國內石油大公司在大規(guī)模擴張海外油氣業(yè)務的過程中,，必須盡快參與未來油氣前沿地區(qū)和前沿領域的競爭過程；同時必須研究和開展針對這些前沿地區(qū)和領域的石油外交活動,。
4.圍繞氣候變化展開的能源戰(zhàn)略大博弈
當前,，我們這個星球的成員，圍繞著全球氣候變化而展開了空前的大思考,、大交流和大博弈,。不可否認，全球氣候變化中有大量的環(huán)境問題,。其中,，化石能源是影響環(huán)境變化的一個重大因素。目前,，各國正在重新思考和定位全球能源問題,，特別是煤炭、石油和天然氣等化石能源利用問題,。各國為了應對全球氣候變化,，提出了“共同但有區(qū)別的責任”。各國的應對戰(zhàn)略涉及到各國的發(fā)展權、利益分配以及能源利用標準等問題,。中國與許多油氣資源國都是發(fā)展中國家,，正處于工業(yè)化發(fā)展的中期或初期，在能源利用效率方面不可能在短期內達到發(fā)達國家的水平和標準,。但是,，由于國情不同，各國特別是發(fā)展中國家各有不同的利益和立場,，不是一個鐵板一塊,，產(chǎn)生了能源發(fā)展戰(zhàn)略的大博弈。中國氣候變化外交已經(jīng)在全球舞臺上發(fā)揮了重要作用,。今后還必須繼續(xù)加大全球性,、地區(qū)性和重點國家的研究和交流，增進理解和支持,。
中國與許多發(fā)展中國家的合作中應該采取什么樣的開發(fā)方案和環(huán)保標準才能促進發(fā)展是一個極為現(xiàn)實而重要的問題,，也是今后全球性石油外交不可回避的新問題。今后的石油外交必須突出環(huán)保為先的外交戰(zhàn)略,。在油氣資源開發(fā)的過程中,，也必須與資源國共同探討油氣資源以外的新能源和新領域的開發(fā)合作。
中國石油外交新方向
從中國石油外交的歷史和現(xiàn)實情況看,，中國石油外交可能具有以下三個特點：
一是,，近年來中國石油外交已經(jīng)由比較突出政治外交和大國外交，逐漸轉向政治與經(jīng)濟相結合,，外交為國民經(jīng)濟建設和社會發(fā)展服務的方向發(fā)展,。中國石油外交已經(jīng)為確保我國石油供應安全發(fā)揮了重要作用。
二是,，中國石油外交在很大程度上受到了高層推動,。相比之下，多元外交特點不突出,。特別是針對資源國和專題需求,，針對民間需求的外交活動有待深入研究和發(fā)展。許多國際民間外交活動和非政府組織的活動,，在中國找不到對應的交流對象和場合,。
三是，雙邊合作和雙邊石油外交突出,，而多邊外交相對滯后,。在許多地區(qū)和國際組織和場合,，中國的石油外交聲音比較弱,。這導致我國在多邊場合和關系上難以發(fā)揮作為負責任的大國的作用，隨著油氣問題逐步地區(qū)化和全球化,，今后將更為重要,。
以上特點既表現(xiàn)了石油外交的發(fā)展和特點，也暗示了諸多不適應性,。為此,，今后的石油外交需要更加強調綜合外交、多邊外交和社會外交,。
綜合外交或多元外交涉及到政治,、經(jīng)濟、文化,，國家,、企業(yè)、民間,，官方和非官方等多個利益層面,，是現(xiàn)實對外活動的一個真實體現(xiàn)。為了積極參與全球能源合作和大分工過程,，必須形成一個大的綜合和多元的外交體系,。目前，中國的石油外交主要依靠政府,、元首,、雙邊關系，而民間,、企業(yè),、多邊外交比較弱。中國可以借鑒發(fā)達國家的外交體系和經(jīng)驗,，制定一套綜合外交的體系,，在確保國家石油供應安全與地區(qū)和國際油氣合作方面發(fā)揮綜合作用。
公司外交是外交工作中的重要內容,。目前,，我國很多石油項目確實要靠國家來推動。將來,，我國的企業(yè)逐步國際化,，成為國際性石油公司必然需要發(fā)揮與國際公司相應的外交作用。很多跨國石油公司在這方面的角色和作用非常突出,，而對中國的石油公司來說還是一個新的問題,。應該說，在這些方面中國可能缺乏傳統(tǒng)繼承,，基礎比較弱,，體制上也不配套。非國家行為體（如企業(yè)和非政府組織）在外交體系中如何定位和發(fā)揮作用，應該成為今后石油外交的新課題,。
多邊外交是當今社會各國外交活動的重要方面,。因為許多國際能源合作項目已經(jīng)成為跨地區(qū)的合作，甚至全球的合作問題,。因此,，地區(qū)性和國際性的能源機構和活動非常活躍,。諸如地區(qū)和全球性資源治理問題只能在國際能源合作框架中去探討交流和對話,。而且不管中國的意愿如何，許多國家已經(jīng)把中國參與世界油氣資源合作,，包括在非洲和南美等地區(qū)的油氣合作放到國際組織和諸多地區(qū)性和國際平臺中討論,。因此，絕不是雙邊的問題,。中國不能忽視這一事實,，相反，只能積極地參與多邊的合作體系中去,。這涉及到與一系列國際性和地區(qū)性組織的合作與對話,，如國際能源署（IEA）、石油輸出國組織（OPEC）,、八國集團以及有關地區(qū)性組織的合作,，甚至包括一些非政府組織的合作，如采掘業(yè)透明度舉措（EITI）的原則也將對中國的國際油氣合作的國際環(huán)境具有不可忽視的影響,。
中國在非洲地區(qū)的資源開發(fā)確實涉及到地方經(jīng)濟利益,、社會發(fā)展、環(huán)境保護,，也涉及到與當?shù)卣献鞯耐该鞫葐栴},。我們既要與代表這個國家的政府簽訂合作協(xié)議，也要取得當?shù)卣蜕鐣恼J可,。盡量采取本地區(qū)和國際通行的規(guī)則,。在合作中確實要強調雙贏互利，更讓民眾獲益,，切實幫助資源國發(fā)展經(jīng)濟,。這是雙邊問題，也是多邊問題,。
|